Gospodarka odpadami komunalnymi w gminach i związkach międzygminnych to często powracający temat szkoleń. Stosunkowo często powraca pytanie, na co można wydatkować środki pochodzące z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Temu ostatniemu zagadnieniu poświęcony jest dzisiejszyartykuł - pisze Maciej Kiełbus, wspólnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, redaktor naczelny czasopisma internetowego Prawodlasamorzadu.pl.

Zakres tematyki poruszanej w trakcie szkoleń jest szeroki, m.in. gminy mają wiele pytań dotyczących procedur związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, szeroko rozumianych zamówień publicznych związanych z gospodarką odpadową. Zainteresowanie budzi także kształtowanie i optymalizacja gminnych systemów odpadowych.
O co urzędnicy pytają na szkoleniach

Tylko na cele określone w ustawie

PROBLEM Czy środki publiczne pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być wydatkowane na dowolne cele?
ODPOWIEDŹ Zasadą ogólną wynikającą z ustawy o finansach publicznych jest to, że środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. Od powyższej zasady przewidziane są jednak wyjątki, wynikające zarówno z samej ustawy o finansach publicznych, jak i z ustaw szczególnych. Wśród tych ostatnich znajduje się m.in. ustawa z o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.c.p.g.). Stanowi ona, że środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W konsekwencji środki publiczne pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystywane na inne niż ustawowo określone cele pozostające w związku z realizacją przez gminy zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Nie można zatem finansować z nich remontu szkoły czy drogi. Warto przypomnieć, że dokonanie wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Ograniczony katalog

PROBLEM Na co można wydatkować środki publiczne pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi?
ODPOWIEDŹ Z opłat pobranych za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa (obowiązkowo) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6r ust. 2 u.u.c.p.g. obejmują one następujące koszty:
1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
3) obsługi administracyjnej tego systemu,
4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.
Dodatkowo z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 6 ust. 2a u.u.c.p.g.). Oczywiście wydatkowanie środków na ten cel uzależnione jest od uprzedniego prawidłowego przejęcia przez gminę realizacji przedmiotowego obowiązku od właścicieli nieruchomości. Wydatkowanie środków w tym zakresie możliwe jest zatem po uprzednim prawidłowym podjęciu uchwały w sprawie szczegółowego zakresu usług świadczonych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak przejęcie tego obowiązku od właścicieli nieruchomości uniemożliwia jego finansowanie przez gminę.
Z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może też pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (art. 6r ust. 2aa u.u.c.p.g.). Tworzenie i utrzymywanie tego typu punktów – mających na celu zapobieganie powstawaniu odpadów, a przez to wyeliminowanie kosztów ich odbierania, transportu i zagospodarowania – ma charakter fakultatywny. Gmina – w przeciwieństwie do tworzenia i utrzymywania punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych – nie ma ustawowego obowiązku tworzenia takich punktów.
Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z art. 6r ust. 2b u.u.c.p.g. gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy o odpadach.
Analizując poszczególne grupy kosztowe, należy podkreślić, że nie obejmują one kosztów inwestycyjnych związanych z tworzeniem i utrzymywaniem instalacji do zagospodarowania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych.

Koszty administracyjne

PROBLEM Na co można wydać pieniądze w ramach kosztów obsługi administracyjnej systemu? Czy możemy przeznaczyć pieniądze na inwestycje w budynki służące dla pracowników zatrudnionych do obsługi systemu gospodarowania odpadami?
ODPOWIEDŹ Z kosztami obsługi administracyjnej systemu wiąże się najwięcej wątpliwości interpretacyjnych. Należy przyjąć, że obejmują one koszty związane z wykonywaniem wszelkich koniecznych czynności związanych z zarządzaniem wszystkimi elementami składającymi się na system gospodarki odpadami komunalnymi. Koszty te nie mogą być związane z innymi rodzajami odpadów czy też nieczystościami ciekłymi. Nie mogą dotyczyć także odpadów komunalnych, które nie są objęte zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jeśli np. gmina nie objęła nieruchomości niezamieszkałych gminnym systemem odpadowym, to nie może ze środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi finansować działań kontrolnych czy administracyjnych wobec właścicieli tych nieruchomości.
Do kosztów obsługi administracyjnej systemu gospodarki odpadami komunalnymi należy także zaliczyć koszty ewentualnej pomocy prawnej. Dotyczy to zarówno pomocy wewnętrznej świadczonej przez prawnika na stałe zajmującego się w danym urzędzie sprawami gospodarki odpadami komunalnym, jak i obsługi zewnętrznej świadczonej przez kancelarie prawne specjalizujące się w zagadnieniach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Do powyższych kosztów zaliczyć także można koszty szkoleń i konsultacji prawnych dla pracowników zajmujących się obsługą systemu gospodarki odpadami komunalnymi.
Pomocne może się okazać stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku wyrażone w piśmie z 12 marca 2020 r. (nr RP.0441/28/13/1/2020, www.bip.gdansk.rio.gov.pl). Stwierdzono w nim, że bieżące koszty związane z zarządzaniem systemem gospodarowania odpadami, w tym koszty sprzętu informatycznego, telekomunikacyjnego i biurowego, mogą zostać uznane za koszt, o którym mowa w art. 6r ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. (koszty obsługi administracyjnej systemu). W ocenie RIO „obsługa administracyjna systemu gospodarowania odpadami komunalnymi to wszelkie czynności związane z zarządzaniem tym systemem, w tym czynności wchodzące w zakres obowiązków związanych ze składaniem przez mieszkańców deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z wydawaniem decyzji administracyjnych czy windykacją”. Z tej przyczyny zdaniem RIO „koszty obsługi administracyjnej systemu gospodarowania odpadami komunalnymi obejmują jedynie koszty bieżące, tj. przykładowo koszty materiałów i sprzętu biurowego, koszty sprzętu informatycznego, koszty osobowe dotyczące stanowisk pracy związanych ściśle z obsługą systemu gospodarowania odpadami komunalnymi itp.”.
W konsekwencji RIO uznała, że „do powyższych kosztów nie powinny być zatem zaliczane koszty inwestycyjne, w tym związane z zakupem nieruchomości czy budową nowych pomieszczeń biurowych. W ocenie (...) Izby koszty takie wynikają z obowiązku zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego warunków lokalowych, w tym pomieszczeń biurowych dla swoich pracowników i jako takie winny być pokryte ze środków pochodzących z innych źródeł niż wpływy z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi”.

Pieniądze niewykorzystane w danym roku

PROBLEM Czy środki publiczne pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewykorzystane w danym roku na cele odpadowe mogą być wykorzystane w roku kolejnym na dowolne cele?
ODPOWIEDŹ Nie. „Znaczony” charakter środków publicznych pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest ograniczony w czasie. Oznacza to, że także w kolejnych latach środki te mogą być przeznaczane wyłącznie na ustawowo określone cele.
Ustawodawca przewiduje tylko jeden wyjątek poszerzający katalog celów, na które mogą być wydatkowane przedmiotowe środki, wskazując wprost w art. 6r ust. 2c u.u.p.c.g., że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje także na pokrycie kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

Jak kontrolować prawidłowość wydatkowania środków

PROBLEM Czy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie przewiduje mechanizmy kontroli prawidłowego wydatkowania środków publicznych pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi?
ODPOWIEDŹ Do u.u.p.c.g. wprowadzono wiele instrumentów prawnych pozwalających zarówno mieszkańcom, jak i organom nadzoru (RIO) kontrolować sposób wydatkowania środków publicznych pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy do nich m.in. obowiązek gromadzenia środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wyodrębnionym rachunku bankowym. Z celem kontrolnym jest związany także zakres corocznie sporządzanej analizy stanu gospodarki odpadami w każdej gminie. W analizie tej obowiązkowo ujmuje się informacje dotyczące kosztów poniesionych w związku z odbieraniem, odzyskiem, recyklingiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych w podziale na wpływy, wydatki i nadwyżki z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Analizę stanu gospodarki odpadami komunalnymi sporządza się corocznie do 30 kwietnia za poprzedni rok kalendarzowy. Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi podlega publicznemu udostępnieniu na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy.
Niezależnie od powyższego obowiązku u.u.p.c.g. nakazuje w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu gminy ująć informacje o wysokości zrealizowanych w danym roku dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wydatków poniesionych na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z wyszczególnieniem kosztów wprost wymienionych w ustawie wraz z objaśnieniami.
Powyższe powiązane ze sobą instrumenty mają zapewnić szczególną jawność gromadzenia i wydatkowania środków publicznych pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, aby wykazać, że nie są one przeznaczane na inne niż odpadowe cele. ©℗
Podstawa prawna
art. 42 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)
art. 6 ust. 2a, art. 6r ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2797)
ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2722)