NIK postuluje zmiany w prawie ograniczające działalność spółek gminnych poza sferą użyteczności publicznej. Samorządowcy dostrzegają nadużycia, ale nie widzą potrzeby zaostrzania obowiązujących reguł.
Najwyższa Izba Kontroli po raz kolejny przyjrzała się funkcjonowaniu spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, tym razem w województwie kujawsko-pomorskim. Kontrolerzy stwierdzili nieprawidłowości i naruszenia na łączną kwotę 963 mln zł. Podobnie jak w przypadku poprzednich raportów dotyczących województw pomorskiego, zachodniopomorskiego czy lubelskiego, izba zwraca uwagę na brak odpowiedniego nadzoru właścicielskiego nad spółkami, co przełożyło się na nieprawidłowości przy zawieraniu i realizacji umów w 8 z 13 kontrolowanych przedsiębiorstw. NIK wskazuje, że wobec rosnących w latach 2017–2020 zobowiązań JST tworzenie spółek i przekazywanie im części zadań jest dla niektórych gmin sposobem na transfer zadłużenia poza sektor finansów publicznych. Dodatkowo duża część spółek komunalnych prowadzi działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania gmin w sferze użyteczności publicznej, co – według NIK – umożliwiają mało precyzyjne przepisy ustawy o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679).
Spółki „ważne dla rozwoju gminy”
Przez zadania użyteczności publicznej ustawodawca rozumie zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559), których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jeśli jednak gmina chce za pośrednictwem spółki realizować zadania spoza tej sfery, to – co do zasady – musi liczyć się z ograniczeniami z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Kluczowy jest jednak ust. 3 tego przepisu, który – poza kilkoma konkretnymi obszarami działalności – wyłącza ograniczenia również dla „innych spółek ważnych dla rozwoju gminy”. Tak sformułowany przepis, w ocenie NIK, powoduje, że w praktyce nie stanowi on ograniczenia dla zakresu prowadzenia działalności gospodarczej spółek komunalnych poza sferą użyteczności publicznej. – Użyte w ustawie niedookreślone pojęcie spółki „ważnej dla rozwoju gminy” powoduje, iż organy JST i organy spółek interpretują je w sposób dowolny – wskazuje izba. Według NIK wykreślenie tego zapisu ustali zamknięty katalog obszarów działalności, w jakie może angażować się spółka, w której gmina posiada akcje lub udziały.
W województwach zachodniopomorskim i pomorskim NIK stwierdził, że 8 z 12 kontrolowanych spółek prowadziło działalność poza sferą użyteczności publicznej m.in. w zakresie świadczenia usług pogrzebowych, sprzedaży paliw czy usługi okręgowej stacji kontroli pojazdów. – To, co mówi NIK, dotyczy w głównej mierze większych samorządów, dużych miast, które rzeczywiście tworzą spółki np. do robienia filmów promocyjnych – podkreśla Grzegorz Cichy, burmistrz Proszowic i prezes Unii Miasteczek Polskich. Lokalni włodarze są jednak zwolennikami zachowania elastyczności przepisów, zwłaszcza w dobie rekomunalizacji usług publicznych. Zwracają uwagę, że zamieszanie związane z możliwością zakładania spółek przez samorządy potęguje ich różnicowanie ze względu na poszczególne kategorie JST. – Teoretycznie największą autonomię mamy na poziomie samorządu gminnego – przyznaje Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich. Województwa, poza sferą użyteczności publicznej, mogą za pośrednictwem spółek realizować tylko wybrane czynności określone w art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2094), z kolei powiatom takiej działalności całkowicie zakazuje art. 6 ust. 2 o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526).
Eksperci dostrzegają konieczność doprecyzowania przepisów – tak, aby odzwierciedlały one intencje ustawodawcy, jednak realizacja postulatu NIK może okazać się niewystarczająca. – Zasadą powinno być, że spółki komunalne są formą realizacji szeroko rozumianych zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Wszelkie aktywności niezwiązane z realizacją tych zadań powinny być wyjątkiem – komentuje Maciej Kiełbus, partner w kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu. W ocenie Mateusza Karciarza z Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski i Wspólnicy samo wykreślenie pojęcia spółki „ważnej dla rozwoju gminy”, bez równoczesnego wprowadzenia przepisów sankcyjnych czy nadzorczych nad tego typu spółkami, nie gwarantuje zmiany obecnej praktyki gmin. – W dalszym ciągu brak będzie jakichkolwiek przepisów, które pozwalałyby czy to odmówić rejestracji takiej spółki, czy też np., jeśli taka spółka już istnieje i taką działalność prowadzi, zakazać jej dalszej działalności w tym przedmiocie – podkreśla prawnik.
Dług i tak spadnie na gminę
Samorządowcy przyznają, że – zgodnie z wnioskami NIK – tworzenie spółek komunalnych może być sposobem na transfer zadłużenia poza budżet. – Zdarzało się nawet, że poprzez takie spółki włodarze, przy akceptacji radnych, brali różnego rodzaju kredyty w parabankach – mówi Grzegorz Cichy. Na 55 spółek, na które dominujący wpływ mają samorządy z województwa kujawsko-pomorskiego, 25 osiągnęło straty, i to mimo udzielanego im wsparcia finansowego. W latach 2017–2021 samorząd województwa przekazał tworzonym przez siebie spółkom ponad 395 mln zł, a miasta – 462 mln zł. W dwóch spółkach zadłużenie przewyższyło zobowiązania samych samorządów – w jednym nawet blisko sześciokrotnie. – Jest to niewątpliwie działanie krótkowzroczne, bowiem w praktyce w przyszłości powodować będzie i tak konieczność pokrycia przez gminy powstałego, czy też powstającego i narastającego z biegiem lat, zadłużenia – podsumowuje Mateusz Karciarz. ©℗
