Jak przenieść decyzję zezwalającą na budowę zjazdu, ustawienie reklam lub zajęcie pasa drogowego

Spółka B kupiła nieruchomość od spółki A, dla której zarządca drogi – organ jednostki samorządu terytorialnego – wydał decyzję zezwalającą na budowę zjazdu z tej nieruchomości na drogę gminną. W związku z realizacją inwestycji spółka A uzyskała decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Po nabyciu nieruchomości spółka B zwróciła się do organu o przeniesienie na jej rzecz decyzji wydanych na rzecz spółki A. Czy organ może takie decyzje przenieść na spółkę B? Czy też konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania i wydanie nowych decyzji administracyjnych?

Agata Wencel-Socha, radca prawny, Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.

Aktualnie możliwe jest przeniesienie omawianych decyzji. Obowiązująca od 29 czerwca 2022 r. nowelizacja przepisów umożliwiła bowiem przenoszenie praw i obowiązków wynikających z decyzji wydawanych przez zarządcę drogi w zakresie zezwoleń na lokalizację (budowę) lub przebudowę zjazdu, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, a także zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Ułatwienia te zostały zawarte w ustawie z 28 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1261). Znowelizowała ona m.in. właśnie ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. po. 1783; dalej: u.d.p.). Wprowadzenie nowych regulacji stanowi znaczne ułatwienie dla rozpatrywania tego rodzaju spraw przez organy administracji oraz oznacza realną możliwość skrócenia czasu realizacji rozpoczętych przez dotychczasowe strony decyzji inwestycji. Ale po kolei.

Podstawowa zasada

Co do zasady organ nie ma prawa do przeniesienia praw i obowiązków nałożonych decyzją administracyjną na inny podmiot. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się niezmiennie, że zmiana strony w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) nie jest dopuszczalna nawet za jej wyraźną zgodą. Treść decyzji administracyjnej bowiem jest zależna od wyników postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wobec konkretnych podmiotów, konkretnych okoliczności, a także w konkretnej sprawie. Stąd też organy nie mają możliwości ich swobodnego przenoszenia pomiędzy różnymi podmiotami. Należy jednak wskazać, że w polskim ustawodawstwie istnieją takie regulacje prawne, które przewidują możliwość zmiany podmiotu praw wynikających z decyzji administracyjnych. W szczególności dotyczy to decyzji administracyjnych, które nie są ściśle związane z ich adresatem, co oznacza, iż indywidualne cechy adresata nie mają wpływu na treść decyzji. To właśnie tego rodzaju decyzje mogą być przeniesione na inny podmiot, jednak pod warunkiem, że taką możliwość przewidują przepisy (szerzej o zasadach zmian decyzji pisaliśmy w tygodniku Samorząd i Administracja 31 sierpnia 2022 r. w artykule Anety Fornalik „Kiedy można zmienić decyzję administracyjną”; DGP nr 168). I taką właśnie nową możliwość dodano na mocy ustawy nowelizującej z 28 kwietnia.

Co nowego od 29 czerwca br.

Wprowadzonymi zmianami w u.d.p. (w art. 29 dodano ust. 7–13, w art. 39 dodano ust. 9–16 i w art. 40 dodano ust. 15a–15e) dopuszczono możliwość przenoszenia praw i obowiązków z decyzji wydawanych na podstawie art. 29 ust. 1, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 u.d.p. przez zarządcę drogi, czyli decyzji:

zezwalających na lokalizację (budowę) lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 u.d.p),
zezwalających na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam (art. 39 ust. 3 u.d.p.),
zezwalających na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 u.d.p.).

Powyższe decyzje są wydawane przez organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, będące zarządcami dróg. Na mocy art. 19 ust. 2 u.d.p. są nimi, odpowiednio, w przypadku:

1) dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad,

2) dróg wojewódzkich – zarząd województwa,

3) dróg powiatowych – zarząd powiatu,

4) dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Tu warto zauważyć, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta.

Na marginesie należy dodać, że kolejną nowelizacją u.d.p., która weszła w życie 21 września 2022 r. (ustawa z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2022 r. poz. 1768), zmieniono brzmienie art. 39 ust. 3 u.d.p., wprowadzając w miejsce „decyzji zarządcy drogi zezwalających na lokalizację obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam” określenie „decyzje zezwalające na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam”. Jednocześnie w art. 4 ust. 1 dodano pkt 2b, w którym zawarto definicję legalną urządzenia obcego, wskazując, iż „jest to obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne lub elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, z wyjątkiem kanału technologicznego.

Nowelizacja u.d.p. z czerwca br. ma doniosłe znaczenie w praktyce organów, ponieważ w stanie prawnym sprzed 29 czerwca 2022 r. podmioty zainteresowane uzyskaniem decyzji były zobowiązane do składania nowych wniosków i przeprowadzania procedury o wydanie decyzji o lokalizacji lub przebudowie zjazdu, o wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogi urządzeń obcych oraz reklam, a także o zajęcie pasa drogowego w normalnym trybie administracyjnym. Oznaczało to wydłużenie czasu realizacji rozpoczętych przez dotychczasowe strony decyzji inwestycji. Dodatkowo organy były zobowiązane do wygaszania wcześniej wydanych decyzji i wydawania nowych, często o tożsamej treści. Te okoliczności miały wpływ na czas rozpatrywania spraw i dodatkowe obciążenie pracą organów. Na marginesie warto dodać, iż możliwość przeniesienia praw i obowiązków z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., została już wcześniej dopuszczona w odniesieniu do zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną (wprowadzono je kilka lat temu na podstawie przepisów zmieniających ustawę o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Artykuł 40e ust. 1 u.d.p. stanowi, że organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. W uzasadnieniu do ustawy nowelizującej wskazano właśnie, że „za słuszne należało uznać rozszerzenie tej regulacji na każdy przypadek zmian podmiotowych po stronie adresata decyzji, mając na względzie przyspieszenie i ułatwienie prowadzonych w tym zakresie postępowań”.

Wspólne reguły

W nowelizacji przewidziano wspólne reguły dla przenoszenia pomiędzy podmiotami decyzji zezwalających na lokalizację lub przebudowę zjazdu, zezwalających na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, a także zezwalających na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Reguły te można opisać następująco:

► Reguła 1: konieczna zgoda obu stron. Organ właściwy do wydania decyzji, czyli właściwy zarządca drogi, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, przenosi tę decyzję na rzecz innego podmiotu, który wyraża zgodę na przyjęcie wszystkich warunków określonych w decyzji. Wynika z tego, że konieczna jest zgoda zarówno podmiotu, na rzecz którego decyzja została wydana, jak również podmiotu, na który decyzja ma zostać przeniesiona. Dodatkowo nowy podmiot decyzji musi wyrazić zgodę na przejęcie wszystkich warunków wynikających z decyzji.

► Reguła 2: uproszczone postępowanie. Do wszystkich omawianych decyzji stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 k.p.a., z wyjątkiem przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, co oznacza, iż postępowanie będzie prowadzone według reguł przewidzianych dla postępowania uproszczonego. W praktyce oznacza to, że:

załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (zgodnie z art. 35 par. 3a k.p.a);
strona może wnieść podanie z wykorzystaniem urzędowego formularza, w którym wskazuje okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przedstawia dowody wraz z żądaniem wszczęcia postępowania (art. 163c par. 1 k.p.a.);
postępowanie dowodowe jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie (art. 163e par. 1 k.p.a.);
w sprawach rozpoznawanych w postępowaniu uproszczonym nie stosuje się przepisu art. 81, czyli zasady, iż jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego – to wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (art. 163e par. 2 k.p.a.);
zgodnie z art. 163f k.p.a. uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu uproszczonym może ograniczać się do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przytoczenia przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji;
postanowienia wydane w postępowaniu uproszczonym można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, z wyjątkiem:

– postanowień wydanych po wydaniu decyzji,

– postanowień o zawieszeniu lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania oraz

– postanowień, w odniesieniu do których możliwość ich zaskarżenia przewidują przepisy szczególne (art. 163g k.p.a.).

► Reguła 3: nie stosuje się milczącej zgody. W omawianej nowelizacji ustawodawca wyraźnie wskazał, że w tych sprawach nie stosuje się przepisów o milczącym załatwieniu sprawy (art. 29 ust.8 u.d.p.). Zatem bezczynność organu nie oznacza pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

► Reguła 4: Stronami postępowania o przeniesienie decyzji, o których mowa powyżej, są podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja, oraz podmiot, na który decyzja ma zostać przeniesiona (art. 29 ust. 9). Ta regulacja stanowi zatem lex specialis w stosunku do ogólnej definicji pojęcia strony postępowania administracyjnego, zdefiniowanego w art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W kontekście stron postępowania warto również zwrócić uwagę, że zasadniczo w postępowaniu uproszczonym prowadzonym według reguł z k.p.a. jest tylko jedna strona postępowania. Tu jednak ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż tych stron w omawianych postępowaniach będą dwie.

Automatyczne przeniesienie

Omawiana nowelizacja wprowadziła również regulacje (ust. 10 w art. 29 oraz ust. 12 w art. 39 u.d.p. ), zgodnie z którymi z dniem przeniesienia decyzji zezwalającej na lokalizację, budowę lub przebudowę zjazdu lub decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam podmiot, na który została przeniesiona ww. decyzja, wstępuje w prawa i obowiązki wynikające z decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. (chodzi o zezwalenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg), wydanej w celu wykonania tychże decyzji. Takie zapisy ustawowe wprowadzają zatem swoisty automatyzm co do wejścia w prawa i obowiązki wynikające z kolejnej decyzji wydanej już w toku przygotowywania inwestycji.

Jak wskazano w uzasadnieniu nowelizacji: „Proponowana zmiana (…) sanuje ten problem stanowiąc, że z dniem przeniesienia decyzji o lokalizacji lub przebudowie zjazdu oraz wyrażeniu zgody na umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogi, o których mowa odpowiednio w art. 29 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na nowy podmiot przechodzą prawa i obowiązki z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 w zw. z odpowiednio art. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b i art. 39 ust. 3a pkt 3 w celu ich prawidłowego wykonania”.

Warto ponadto zwrócić uwagę na nowo dodany ust. 15 e w art. 40 u.d.p., który teraz wprost wskazuje, że w przypadku przeniesienia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, w zakresie, w jakim nie została uiszczona, ciąży na podmiocie, na który została przeniesiona decyzja.

Koncesja: dodatkowe działania

Za regulację szczególną należy uznać wprowadzone zasady przeniesienia decyzji w przypadku podmiotów, na który została przeniesiona koncesja, a o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1072, dalej: p.g.g.), lub który wstąpił w prawa i obowiązki wynikające z tej koncesji. Chodzi tutaj o koncesje m.in. na: poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, wydobywanie kopalin ze złóż czy poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż. W takiej sytuacji wskazany podmiot przejmuje prawa i obowiązki wynikające z decyzji zezwalającej na budowę/przebudowę zjazdu lub decyzji zezwalającej na umieszczenie infrastruktury wydanej dla nieruchomości położonej w całości lub w części w przestrzeni, w granicach której ma być wykonywana działalność objęta tą koncesją. Nie odbywa się to jednak automatycznie, gdyż taki podmiot jest zobowiązany do niezwłocznego wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu (czyli właściwego zarządcy drogi) o zmianę ww. decyzji w zakresie oznaczenia strony, na rzecz której decyzja została wydana. Stroną takiego postępowania jest wówczas wyłącznie wnioskodawca (art. 29 ust. 11–13 oraz art. 39 ust. 14–16 u.d.p.). W uzasadnieniu do ustawy nowelizującej czytamy, że „(…) zgodnie z treścią art. 36 ust. 7 p.g.g. przeniesienie koncesji wydawanych na podstawie p.g.g. na nowy podmiot wywołuje skutek w postaci przeniesienia praw i obowiązków wynikających z innych decyzji wydanych na podstawie p.g.g. Ratio legis powyższego przepisu polega na przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji «towarzyszących» decyzji koncesyjnej (np. decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego) automatycznie na nowego adresata decyzji bez konieczności inicjowania przez niego postępowań o wydanie nowych decyzji. Zasadnym zatem wydaje się rozszerzenie powyższego mechanizmu także na decyzje wydane na innej niż przepisy p.g.g. podstawie, które jednak ze względu na swój charakter są niezbędne dla prawidłowego wykonywania praw i obowiązków związanych z działalnością koncesjonowaną. Zaproponowany mechanizm pozwala na przejęcie praw i obowiązków z takich decyzji, o ile dotyczą nieruchomości znajdujących się w całości lub w części w przestrzeni, w granicach której ma być wykonywana działalność objęta koncesją”.

Czy można zmienić ustaloną w decyzji stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego

Szybciej i sprawniej – dla wszystkich

Podsumowując, w stanie prawnym obowiązującym po 29 czerwca 2022 r. zarządca drogi ma możliwość przeniesienia decyzji zezwalającej na budowę zjazdu z nieruchomości na drogę gminną oraz równocześnie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydanej w celu realizacji tej inwestycji, ze spółki A na rzecz spółki B bez konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego. Do wniosku o przeniesienie decyzji wystarczającym będzie przedstawienie organowi zgody podmiotu na rzecz, którego decyzja została wydana, oraz zgody podmiotu, na który decyzja ma zostać przeniesiona. Dodatkowo nowy podmiot decyzji będzie musiał złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody na przejęcie wszystkich warunków wynikających z decyzji.

Organ (zarządca drogi) nie będzie natomiast ponownie merytorycznie rozstrzygał o treści decyzji administracyjnej i ograniczy się do weryfikacji złożonych zgód. To niesie znaczne ułatwienie w bieżącej pracy organów oraz w sposób wymierny skróci czas rozpatrywania tego rodzaju spraw. To również ułatwienie dla przedsiębiorców: w konsekwencji spółka B będzie mogła znacznie szybciej przystąpić do budowy zjazdu.©℗