Przedsiębiorca przesyłowy zwrócił się do starostwa powiatowego o zmianę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Decyzja dotyczyła umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami, tj. infrastruktury telekomunikacyjnej. Jest ona ostateczna, a obecnie przedsiębiorca postuluje zmianę ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego, która miałaby nastąpić na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedsiębiorca złożył wniosek, gdyż po wydaniu decyzji rada powiatu obniżyła uchwałą stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Jak powinien postąpić organ?
Podstawowy problem prawny, jaki pojawia się przy rozstrzyganiu takich spraw, jak opisana w pytaniu, to ustalenie, czy zmiana decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jest dopuszczalna. To z kolei ma wynikać z ustalenia odpowiedzi na pytanie, czy taka decyzja ma charakter związany, czy też jej wydanie oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Przyjmuje się bowiem, że zmiana, na którą zezwala art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), może dotyczyć jedynie tych decyzji, których treść kształtowana jest chociażby w pewnym zakresie swobodnie przez organ (inaczej: nie każda treść rozstrzygnięcia takiej decyzji wynika wprost z przepisu prawa).
Przypomnijmy, że art. 155 k.p.a. mówi, że „decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (…)”. Co istotne, regulacja ta w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany, ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będą co do zasady możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnoszą się do „związanej” części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Przy czym, oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej zmiany, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiana decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 701/21).
Związana a uznaniowa
Musimy zatem ocenić, jaki charakter ma decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego.
Zacznijmy od tego, że w orzecznictwie coraz częściej podkreśla się, że dana decyzja może zawierać w sobie elementy wynikające z uznania administracyjnego, ale także cechy decyzji związanej. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego zawiera w sobie dwa różne rodzaje rozstrzygnięć:
a) zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i
b) ustalenie opłaty za to zajęcie.
Charakter tych rozstrzygnięć jest różny, co powoduje, że i omawiana decyzja nie ma jednolitego charakteru.
Zauważmy, że art. 155 k.p.a. może być stosowany jako rozwiązanie wyjątkowe, odnosi się bowiem do decyzji ostatecznej, która ze względu na art. 16 par. 1 k.p.a. korzysta z przymiotu trwałości. Jednocześnie należy zauważyć, że trwałość decyzji administracyjnej może być ujmowana tylko w kontekście obowiązujących przepisów. Tym samym nie jest wartością samą w sobie. Przełamanie tej zasady zawsze jest możliwe w tych przypadkach, gdy przepisy prawa dopuszczają przekształcenie ustalonych stosunków prawnych, przede wszystkim w sytuacjach wyjątkowych. Artykuł 155 k.p.a. wprowadza taki wyjątek, gdyż dopuszcza zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej i niewadliwej ze względów innych niż legalność samej decyzji, po spełnieniu warunków przewidzianych przez ustawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2657/21).
Charakter prawny
W świetle najnowszego orzecznictwa przyjąć należy, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie ma charakteru jednolitego. Zasadniczo przyjmuje się, że jest to decyzja uznaniowa (w części zasadniczej dotyczy bowiem zezwolenia na zajęcie pasa), ale w zakresie ustalenia opłaty – ma charakter związany (ta część decyzji ma charakter uzupełniający względem zasadniczej części rozstrzygnięcia).
Czy wobec ogólnych reguł zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. należałoby zatem przyjąć, że zmiana opłaty nie jest dopuszczalna? Za takim rozstrzygnięciem problemu przemawiałoby także to, że zmiana decyzji możliwa jest przy zachowaniu tożsamości sprawy, czyli m.in. niezmienionego stanu prawnego. Tymczasem stan prawny przy omawianych zezwoleniach tworzy także uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego określająca wysokość stawek. Zmiana tej uchwały powoduje, że zmienia się stan prawny, w jakim organ miałby podejmować rozstrzygnięcie. Gdyby organ miał zmienić decyzję, to wówczas wydawałby rozstrzygnięcie już w zmienionym stanie prawnym, a przecież tryb z art. 155 k.p.a. nie służy poprawianiu decyzji ostatecznych.
Podkreślić także należy, że w obecnym brzmieniu przepisy ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) nie zawierają samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia. Ustawa nie zawiera także żadnej procedury aktualizacji opłaty w przypadku, gdyby stawki opłaty uległy zmianie (w szczególności obniżeniu) na skutek np. zmiany uchwały określającej te stawki.
Wszystkie ww. argumenty wskazywałyby na odpowiedź, że zmiana zezwolenia w zakresie zmiany opłaty za zajęcie pasa drogowego nie jest możliwa.
Orzecznictwo
Inaczej przyjmuje jednak najnowsze orzecznictwo – omawiane zagadnienie rozstrzyga wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2670/21, z którego wynika, że jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym nosi cechy związania, to jednocześnie – jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. [ramka] – stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego (w relacji do niego) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przyjmując więc, że rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do – zasadniczego – rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, należy uznać, że suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ma ona w efekcie przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego.
Art. 40 ustawy o drogach publicznych
„1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1‒3.
(…)
3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.
(…)
8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
(…)
11. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji, o której mowa w ust. 2a, opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala się proporcjonalnie do planowanego okresu zajęcia pasa drogowego przez każdego z zajmujących pas drogowy, wskazanego przez nich we wspólnym wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustalając opłatę, właściwy zarządca drogi uwzględnia także ustalenia umowy, o której mowa w art. 50a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559, 583, 1005 i 1079), art. 50a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 528 i 583) i art. 59a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 547 i 583)”.
Odpowiedź na postawione w artykule pytanie o sposób postępowania organu w przypadku złożenia wniosku o zmianę decyzji w zakresie opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika z orzecznictwa – a nie wprost z przepisów prawa. Owo orzecznictwo wskazuje na możliwość zmiany decyzji.
Argument dodatkowy
Jest jeszcze jeden argument za takim rozstrzygnięciem, na jakie wskazują sądy. Mianowicie od 1 lipca 2016 r. do 24 października 2019 r. obowiązywał art. 40f ust. 1 u.d.p., który stanowił, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty. Przepis ten:
1) wskazywał wprost na możliwość zmiany decyzji w zakresie opłaty,
2) odnosił się jedynie do sytuacji zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej,
3) określał, że postępowanie prowadzone jest z urzędu.
Uchylenie art. 40f u.d.p. podyktowane było wątpliwościami interpretacyjnymi co do sposobu jego stosowania. Jednocześnie z uzasadnienia ustawy, mocą której omawiany przepis wyeliminowano z obrotu prawnego, wynika, że nie traktowano go jako wyłącznej podstawy zmiany zezwolenia, ale jako uzupełnienie przepisów k.p.a. w tym zakresie. Zatem istnienie tego artykułu okazało się zbędne.
Na całkowicie inne rozumienie tego przepisu wskazywało jednak wcześniejsze uzasadnienie do projektu ustawy wprowadzającej przepis do obrotu prawnego, gdzie wskazano, że w art. 40f u.d.p. wprowadzono rozwiązanie polegające na określeniu niższych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ustalonych w wydanych już decyzjach administracyjnych dla infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o obniżeniu tych stawek. „Wprowadzenie rozwiązania” należałoby rozumieć właśnie jako wprowadzenie w ogóle możliwości zmiany decyzji – na podstawie m.in. art. 155 k.p.a.
Skutkiem uchylenia art. 40f u.d.p. jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego). Dopiero zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzić do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP (zasada równości obywateli wobec prawa). „W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż zmiana decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż pozbawia powiat znacznej części dochodów, które są przeznaczane na poprawę bezpieczeństwa użytkowników drogi i ochronę dróg, co miałoby prowadzić do naruszania art. 155 k.p.a.” – tak przyjął NSA w wyroku z 22 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 2663/21).
Za takim rozwiązaniem opowiedział się także WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt III SA/Po 1209/21) oraz WSA w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 21 października 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 323/21).
Potrzeba zmiany
Powyższe orzecznictwo nie jest oczywiście wiążące dla organów, ale można się spodziewać, że z jednej strony spowoduje zdecydowany wzrost liczby wniosków o zmianę decyzji, a z drugiej – że organy właśnie takie decyzje zaczną wydawać.
Jednak określanie treści przepisów prawa przez orzecznictwo ‒ w tak dużym zakresie jak w przywołanych wyrokach – nie jest kierunkiem pożądanym. Postulatem de lege ferenda jest zmiana przepisów i wskazanie wprost na możliwość zmiany opłaty określonej w zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego.
Podstawa prawna
art. 16 par. 1, art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1855)
art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1783)
ustawa z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1648; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1933)