Obecna kadencja organów jednostek samorządu terytorialnego jest pierwszą, w której obowiązują znowelizowane przepisy ustrojowych ustaw samorządowych dotyczące komisji skarg, wniosków i petycji. Przypomnijmy, że to organ wewnętrzny rady gminy/miasta, rady powiatu i sejmiku województwa, który m.in. rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, a także wnioski i petycje składane przez obywateli. Kilkuletnia praktyka stosowania nowych przepisów pozwala na wyciągnięcie pierwszych wniosków i odniesienie się do kwestii budzących najwięcej wątpliwości.
Charakter organu
PROBLEM Czy komisja skarg, wniosków i petycji jest obowiązkowa, czy też jej zadania można powierzyć innej komisji rady/sejmiku?
ODPOWIEDŹ Komisja skarg, wniosków i petycji jest stosunkowo nowym tworem w ustrojowym prawie samorządowym. Przepisy dotyczące jej tworzenia i funkcjonowania dodano do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych w wyniku uchwalenia ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. poz. 130). W zakresie zmian ustrojowych ustaw samorządowych przepisy tej ustawy „stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie”, tj. od obecnej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego zapoczątkowanej wyborami samorządowymi z 2018 r.
Zgodnie z nowo dodanym wówczas art. 18b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561; dalej: u.s.g.) rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, a także wnioski i petycje składane przez obywateli. W tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Użycie słowa „powołuje” należy odczytywać jako nałożenie na radę gminy obowiązku powołania przedmiotowej komisji. Trzeba podkreślić, że analogicznie zredagowany jest przepis dotyczący komisji rewizyjnej (rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną). Tym samym obie komisje mają charakter obligatoryjny i muszą być koniecznie powołane w każdej jednostce samorządu terytorialnego. Nie mogą one zostać zlikwidowane przez organ stanowiący danej JST (analogiczne przepisy wprowadzono do ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526, oraz ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 547).
Powyższe zgodne jest z intencjami projektodawców przedmiotowych zmian wyrażonymi w uzasadnieniu poselskiego projektu ustawy nowelizującej. Wskazano w nim, że „w każdej jednostce samorządu terytorialnego utworzona zostanie komisja skarg, wniosków i petycji”.
Bez pełniących funkcje
PROBLEM W skład komisji skarg, wniosków i petycji wybrano jednego radnego będącego wiceprzewodniczącym rady oraz jednego radnego będącego przewodniczącym komisji rewizyjnej. Czy taki skład komisji jest zgodny z ustawą?
ODPOWIEDŹ Jak stanowi art. 18b ust. 2 u.s.g. (analogiczne przepisy wprowadzono do ustaw o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa) w skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących rady. Osoby te nie mogą być członkami komisji skarg, wniosków i petycji. Analogiczne rozwiązanie przyjęto w przypadku komisji rewizyjnej. Ustawy nie zawierają natomiast zakazu, aby członek komisji rewizyjnej był jednocześnie członkiem komisji skarg, wniosków i petycji. Taka sytuacja jest zatem w pełni dopuszczalna z punktu widzenia przepisów ustawowych. Biorąc pod uwagę zbliżone funkcje obu komisji, takie połączenie, zwłaszcza w mniejszych JST, może być rozwiązaniem optymalizującym działanie obu komisji.
Są jednak różnice organizacyjne pomiędzy komisją rewizyjną a komisją skarg, wniosków i petycji. Pierwsza z nich podejmuje czynności kontrolne wyłącznie w obszarach wyznaczonych przez organ stanowiący w rocznym planie działania lub w późniejszych uchwałach zlecających czynności kontrolne. Z mocy ustawy komisja ta ma zagwarantowany udział w procedurze absolutoryjnej oraz referendalnej związanej z odwołaniem organu wykonawczego. Komisja skargowa ma natomiast ustawowo zagwarantowany udział w każdym postępowaniu skargowym, wnioskowym i petycyjnym, o ile właściwym do rozpatrzenia danego wniosku jest organ stanowiący danej JST. W tym ujęciu jej działanie ma charakter „akcyjny” i uzależnione jest od działań podejmowanych przez podmioty legitymowane do uruchomienia ww. postępowań. W skrajnych przypadkach – przy braku wnoszonych skarg, wniosków czy petycji – komisja ta nie będzie faktycznie funkcjonować. Jednak przy licznych skargach, wnioskach czy petycjach może być to najczęściej obradująca komisja danego organu stanowiącego.
Właściwość
PROBLEM Komisja skarg, wniosków i petycji uznała, że organem właściwym do rozpatrzenia wniesionej skargi jest wójt. Czy komisja może samodzielnie przekazać skargę według właściwości wójtowi?
ODPOWIEDŹ Omawiana kwestia budzi wiele wątpliwości i emocji w praktyce. Pragmatyzm podpowiada bowiem, aby w sytuacji oczywistej niewłaściwości organu stanowiącego do rozpatrzenia skargi, wniosku czy petycji mogło nastąpić jak najszybsze jej przekazanie do organu właściwego – bez konieczności angażowania do tej czynności całego organu stanowiącego i czekania do jego najbliższej sesji. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby dla podjęcia uchwały w tym zakresie zwoływana była sesja nadzwyczajna.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 870) nie dają jednak podstaw prawnych do takiego działania. Za niewłaściwy musi uznać się organ, do którego skierowano wniosek, skargę czy petycję, a nie jego organ wewnętrzny – komisja czy przewodniczący rady. W takiej sytuacji niezbędna jest zatem uchwała organu stanowiącego, która może być wynikiem rekomendacji (wniosku) komisji.
Szczególna sytuacja powstałaby, gdyby możliwość przekazania danego pisma według właściwości przez przewodniczącego rady czy przez komisję przewidywał statut danej JST. W praktyce sporadycznie zdarzają się takie statuty – nawet w miastach powyżej 300 tys. mieszkańców, w których statut podlega uzgodnieniu z prezesem Rady Ministrów. W takiej sytuacji statutowi – będącemu aktem prawa miejscowego – przysługuje domniemanie legalności i nie może być on pominięty przez organy danej JST.
Skład
PROBLEM Czy klub radnych może zrezygnować ze wskazania swojego przedstawiciela do prac w komisji skarg, wniosków i petycji? Czy klub radnych może narzucić radzie swojego przedstawiciela?
ODPOWIEDŹ Punktem wyjścia jest art. 18b ust. 2 u.s.g. i jego odpowiedniki znajdujące się w dwóch pozostałych ustrojowych ustawach samorządowych. W mojej ocenie klub radnych może zrezygnować z przysługującego mu uprawnienia do wskazania swojego przedstawiciela w komisji skarg, wniosków i petycji, analogicznie jak może nie wskazywać swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. W tym drugim przypadku swoje stanowisko wyrażały już sądy administracyjne – podkreślając, że takie działanie nie stanowi naruszenia prawa. Odmienna teza umożliwiałaby jednemu klubowi zdestabilizowanie pracy całej rady, a w konsekwencji mogłaby doprowadzić do zastosowania najpoważniejszych środków nadzoru.
Klub radnych nie może narzucić radzie swojego kandydata. Organ stanowiący może nie wybrać osoby zgłoszonej przez dany klub – co uniemożliwia dokonanie prawidłowego wyboru składu osobowego komisji skarg, wniosków i petycji. Swoisty pat trwający pomiędzy klubem a radą może doprowadzić do zastosowania środków nadzoru względem całego organu stanowiącego. Brak komisji skarg, wniosków i petycji uniemożliwia bowiem przeprowadzenie prawidłowego postępowania skargowego, wnioskowego lub petycyjnego.
Liczebność
PROBLEM Czy w statucie JST można na sztywno ustalić liczbę członków komisji skarg, wniosków i petycji?
ODPOWIEDŹ Skład komisji skarg, wniosków i petycji musi umożliwić uczestnictwo w jej pracach przedstawicielom wszystkich klubów radnych. Z kolei klub radnych – zgodnie z art. 23 ust. 3 u.s.g. – tworzy co najmniej trzech radnych. W konsekwencji w najmniejszej radzie gminy liczącej 15 radnych powstać może maksymalnie pięć klubów radnych. Należy bowiem przyjąć – jakkolwiek nie wynika to wprost z przepisów ustawy – że radny może być w tym samym czasie członkiem wyłącznie jednego klubu radnych.
Z powyższego wynika, że rozwiązania statutowe dotyczące zasad i trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji nie mogą ograniczać liczebności jej członków poniżej maksymalnej teoretycznie liczby klubów działających w danej radzie. Sztywne określenie w statucie, że przedmiotowa komisja składa się z trzech członków stanowić będzie naruszenie ustawy o samorządzie gminnym. Dla oceny takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy na dzień uchwalania statutu (lub wyborów do tej komisji) w radzie działają czy też nie kluby radnych. Kluby mogą być tworzone i likwidowane w trakcie całej kadencji, co muszą uwzględniać regulacje statutowe dotyczące komisji.
Jednocześnie nie ma przeszkód, aby liczebność tej komisji była większa, a w jej skład wchodziło kilku przedstawicieli tego samego klubu radnych. Decyzja należy do organu stanowiącego danej JST i musi być zgodna z regułami określonymi uprzednio przez ten organ w statucie danej jednostki.
Samodzielne rozpoznawanie
PROBLEM Czy komisja skarg, wniosków i petycji może samodzielnie rozpatrzyć petycję wniesioną do rady gminy?
ODPOWIEDŹ Rozpatrzenie petycji – podobnie jak skarg czy wniosków – przypisano organom stanowiącym JST. Oznacza to, że rada bądź sejmik muszą w ramach procedury sesyjnej rozpatrzyć dane pismo po uprzednim jego przejściu przez komisję skarg, wniosków i petycji. Organ stanowiący w obecnym stanie prawnym nie może scedować swojej kompetencji w tym zakresie na swój organ wewnętrzny, jakim jest komisja.
Pierwotnie ustawa o petycjach przewidywała taką możliwość w przypadku petycji. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 tejże ustawy petycja złożona do organu stanowiącego JST jest rozpatrywana przez ten organ, chyba że w statucie tej jednostki zostanie wskazany organ wewnętrzny tego organu stanowiącego właściwy w tym zakresie. Organem takim mogła być jedna z komisji rady/sejmiku. Przepis ten jednak został znowelizowany ustawą wprowadzającą instytucję komisji skarg, wniosków i petycji. W obecnym stanie prawnym ustawa o petycjach wprost stanowi, że petycja złożona do organu stanowiącego JST jest rozpatrywana przez ten organ.
W związkach międzygminnych
PROBLEM Czy komisja skarg, wniosków i petycji musi być powoływana także przez zgromadzenia związków międzygminnych?
ODPOWIEDŹ Publicznoprawne związki JST tworzone – na gruncie ustawy o samorządzie gminnym – w celu wspólnego wykonywania zadań lub w celu wspólnej obsługi nie są JST. Ustrojowa ustawa samorządowa stanowi jednak, że do organu stanowiąco-kontrolnego związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.
W mojej ocenie owo „odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy” skutkuje koniecznością powołania przez zgromadzenie związku komisji skarg, wniosków i petycji, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku nie będzie miał zastosowania przepis o udziale w jej pracach przedstawicieli wszystkich klubów radnych. W zgromadzeniu związku nie ma bowiem możliwości tworzenia klubów radnych.
Dodatkowo za koniecznością powołania takiej komisji przemawia zmiana właściwości organu w zakresie rozpatrywania skarg, wniosków i petycji na skutek przeniesienia części zadań publicznych z gminy na związek. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Dotyczy to także rozpatrywania skarg, wniosków i petycji ściśle związanych z zakresem zadań związku. W tym zakresie swoją właściwość traci rada gminy będącej członkiem danego związku. ©℗
