Czy odpady pochodzące ze sklepów i z supermarketów, które są składem podobne do odpadów z gospodarstw domowych (odpady zmieszane, papier, tektura, szkło, zepsuta żywność itp.), można zaliczyć do odpadów komunalnych?
Nie. Odpady pochodzące z jednostek handlu i zakładów przemysłowych nie są odpadami komunalnymi. Potwierdził to jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 5127/21). Jak wyjaśnił, jeżeli odpady pochodzą od innych wytwórców niż gospodarstwa domowe, to aby być zaliczone do odpadów komunalnych, muszą oprócz składu wykazywać podobieństwo charakteru, a więc powinny powstawać w podobny sposób jak te gromadzone w gospodarstwach domowych.
Istota sporu
Tłem sprawy rozpatrywanej przez NSA był spór między gminą a spółką A, która miała zamiar zrealizować instalację do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu wraz z bazą transportową na posiadanej działce. Przedsięwzięcie zaplanowano na terenie części działki, która zgodnie z uchwałą rady miejskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy została oznaczona symbolem NU – „składowisko – utylizacja odpadów komunalnych”. Dla tego terenu określono także zasady realizacji planu, wprowadzając zakaz tworzenia obiektów kubaturowych niezwiązanych z utylizacją na tym terenie oraz w strefie ochronnej wysypiska śmieci.
W tej sytuacji burmistrz odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, uznając, że jest ono niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że ten plan nie przewidywał, żeby na nieruchomości przeznaczonej pod przedsięwzięcie można było prowadzić działalność polegającą na doczyszczaniu opakowań pochodzących z jednostek handlowych (np. supermarketów i okolicznych zakładów przemysłowych) oraz produkcji paliwa alternatywnego z pozostałości po sortowaniu surowców.
Stanowisko sądów
Decyzja została utrzymana przez samorządowe kolegium odwoławcze. Skarga kasacyjna przedsiębiorcy została oddalona również przez NSA. Sądy uznały, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa). Stanowi on, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W tej sprawie tego rodzaju przepisem jest par. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu oznaczonego NU określono jako „składowisko – utylizacja odpadów komunalnych”.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych
– przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
NSA ocenił, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w tej definicji nie mieszczą się surowce wtórne pochodzące ze strumienia opakowań z zakładów przemysłowych i jednostek handlu, bo tego rodzaju odpady są skutkiem prowadzonej działalności przemysłowej. Oznacza to, że „odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych”, o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, to nie odpady, które powstały np. w ramach działalności przemysłowej i są podobne do powstałych w gospodarstwie domowym. Tego rodzaju rozumienie definicji odpadów komunalnych jest zbyt szerokie. Ważne jest tu również podobieństwo charakteru odpadów, a więc w istocie chodzi o odpady, które powstały w podobny sposób jak te w gospodarstwach domowych. Wynika to z tego, że każda działalność prowadzona przez człowieka, w tym działalność gospodarcza, ze swojej istoty prowadzi do wytworzenia odpadów komunalnych, właśnie z uwagi na udział człowieka w tej działalności i czynności wykonywane przez tego człowieka w taki sam sposób jak w gospodarstwie domowym.
Pochodzenie i charakter
Z powyższym stanowiskiem NSA należy się zgodzić. Pojęcie odpadów komunalnych zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach jest szersze od tego wynikającego z intuicji językowej. Odpady komunalne obejmują bowiem nie tylko te z gospodarstw domowych, lecz także z innych źródeł, jeżeli są do nich podobne pod względem charakteru i składu.
Bez wątpienia odpady ze sklepów, supermarketów nie pochodzą z gospodarstw domowych. Pozostaje udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy mieszczą się w definicji odpadów „pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych”? Ustawodawca nie definiuje określenia „charakter odpadu”. Konieczne jest więc sięgnięcie do wykładni językowej na gruncie powszechnego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przez charakter należy rozumieć „zespół cech właściwych danemu przedmiotowi lub zjawisku, odróżniających je od innych przedmiotów i zjawisk tego samego rodzaju”. Jedną z cech jest zarówno sposób powstawania, jak i ilość odpadu, która decyduje o tym, czy są one podobne charakterem do tych powstających w gospodarstwach domowych. O ile więc za odpady komunalne można by uznać odpady powstające np. w biurze (bo powstają one w podobny sposób, a także w przeliczeniu na jednostkę powierzchni w ilości zbliżonej do tych z gospodarstw domowych), to takie pochodzące z handlu oraz zakładów przemysłowych – już zdecydowanie nie. Zatem słusznie NSA uznał tego typu odpady za wykluczone z pojęcia „odpady komunalne”. Nawet jeżeli bowiem składem przypominają one odpady komunalne, to różni je charakter. ©℗
Podstawa prawna
art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029)
art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1726)
