Zmiany w przepisach wprowadzone od 9 sierpnia 2022 r. wymuszają konieczność modyfikacji m.in. regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a także uchwał dotyczących wysokości opłat oraz określających wymagania dla podmiotów zajmujących się odbiorem odpadów. Nowe przepisy trzeba przyjąć w ciągu kilku najbliższych miesięcy. Autorem tekstu jest Mateusz, Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu
Problemy z realizacją przez Polskę wymogów tzw. dyrektywy ściekowej (tj. dyrektywy Rady 91/271/EWG z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych; Dz.Urz. UE z 1991 r. L135, s. 30) spowodowały, że konieczne stało się przyjęcie nowych, dodatkowych rozwiązań prawnych, które z założenia mają doprowadzić do zgodności polskich regulacji prawnych z unijnymi wymogami. Mowa o ustawie z 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1549; dalej: nowelizacja). Wprowadziła ona zmiany do trzech aktów prawnych określających kształt i sposób funkcjonowania gospodarki wodno-ściekowej w każdej gminie, czyli do:
- ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1549, dalej: p.w.);
- ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1297; ost. zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1768; dalej: u.c.p.g.) oraz
- ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2020; dalej: u.z.z.w.).
W ocenie rządzących nowelizacja ma być remedium na problemy, które już doprowadziły do wystąpienia przez Komisję Europejską do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o ukaranie Polski za brak prawidłowej implementacji ww. dyrektywy.
nowa definicja
Jedna z istotniejszych zmian, jakie wprowadziła nowelizacja, to modyfikacja definicji nieczystości ciekłych. Mianowicie jej zakres rozszerzono o ścieki z osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków (niekiedy w praktyce zwane osadami; patrz: nowe brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Tym samym obecnie za nieczystości ciekłe uznajemy ścieki gromadzone nie tylko w zbiornikach bezodpływowych. Co prawda przed dniem wejścia w życie nowelizacji w wielu gminach osady pochodzące z przydomowych oczyszczalni ścieków były traktowane jak nieczystości ciekłe, lecz nie było to jednolite działanie na obszarze całego kraju. W wielu miejscach wspomniane osady uważano za odpad, który zagospodarowywano w instalacji posiadającej zezwolenie na przetwarzanie odpadów o kodzie, pod którym te osady kwalifikowano. Na marginesie można jedynie wskazać, że tam, gdzie stosowano taką interpretację, podmioty zajmujące się osadami z przydomowych oczyszczalni ścieków mają teraz najwięcej nowych obowiązków, aby w dalszym ciągu zajmować się tą samą działalnością z uwzględnieniem nowej kwalifikacji tych osadów, która zalicza je do nieczystości ciekłych.
Dla kogo nowe obowiązki
Wprowadzenie nowej definicji nieczystości ciekłych wymusza na trzech grupach podmiotów dostosowanie się do nowej rzeczywistości prawnej. Chodzi o:
► właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomową oczyszczalnię ścieków – ich obowiązkiem jest m.in. posiadanie umowy na pozbywanie się osadów z tych oczyszczalni zawartej z podmiotem posiadającym stosowne zezwolenie;
► podmioty odbierające osady z przydomowych oczyszczalni ścieków od właścicieli nieruchomości – konieczne jest m.in. rozszerzenie dotychczas posiadanego zezwolenia albo jego uzyskanie, a także wypełnianie obowiązku sprawozdawczego w nowym, szerszym zakresie);
► gminy – mają nowe zadania związane z kontrolą i egzekucją obowiązków nałożonych na dwie poprzednie grupy podmiotów. To właśnie na tej ostatniej grupie podmiotów skupimy się w dalszej części artykułu.
Co muszą zrobić gminy
Nowe rozwiązania prawne wynikające ze zmienionej definicji nieczystości ciekłych, jakie nowelizacja przewiduje w stosunku do gmin, można podzielić na trzy grupy: kontrolne, sprawozdawcze i legislacyjne.
► Obowiązki kontrolne. W tym zakresie w głównej mierze należy się skupić na zmianach wprowadzonych do art. 6 u.c.p.g. Nakłada on m.in. obowiązek cyklicznego, co dwa lata, przeprowadzania kontroli właścicieli nieruchomości niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej.
► Obowiązki sprawozdawcze. Nowe obowiązki wejdą w życie dopiero 1 stycznia 2023 r. Chodzi o sporządzanie sprawozdania z nowego ust. 5 w art. 3 u.c.p.g. (składane corocznie do WIOŚ i Wód Polskich – po raz pierwszy dopiero za 2023 r. w terminie do końca kwietnia 2024 r.) oraz o przyjmowanie i weryfikowanie sprawozdań w nowym, szerszym zakresie od podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbierania nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości (zmiany wprowadzone do art. 9o u.c.p.g.).
► Zmiany legislacyjne. Nowe rozwiązania prawne wymuszają zmiany legislacyjne w obowiązujących na terenie każdej gminy uchwałach (będących aktami prawa miejscowego). I tak ustawodawca nakłada obowiązek dostosowania następujących trzech aktów prawa miejscowego:
1) wydanych na podstawie art. 4 u.c.p.g. – w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, tj. w terminie do 9 lutego 2023 r.;
2) wydanych na podstawie art. 6 ust. 2 u.c.p.g. – również w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, tj. w terminie do 9 lutego 2023 r.;
3) wydanych na podstawie art. 7 ust. 3a u.c.p.g. – w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, tj. w terminie do 9 sierpnia 2023 r.
zmiany w regulaminie
Konieczne będzie odpowiednie dostosowanie jego treści do nowej definicji i odpowiednio precyzyjne określenie obowiązków podmiotów zobowiązanych. Tych zmian trzeba dokonać do 9 lutego 2023 r.
Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uregulowany art. 4 u.c.p.g., jest podstawowym, a przy tym niewątpliwie jednym z ważniejszych (jeśli nie najważniejszym) aktem prawa miejscowego regulującym tematykę czystościową, obejmującą swoim zakresem nie tylko odpady komunalne, lecz również nieczystości ciekłe. I choć ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian w podstawie prawnej do uchwalenia regulaminu, to wspomniana zmiana zakresu definicji nieczystości ciekłych wymusza dostosowanie jego treści do owego nowego zakresu. Potwierdzenie w tym zakresie zawarto również w samej nowelizacji. Jak stanowi bowiem jej art. 11, „Rady gmin w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dostosują regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, do zmian wynikających z niniejszej ustawy”.
W konsekwencji powyższego pojawia się słuszne pytanie o to, co w takim razie należy zmienić w obecnie obowiązujących regulaminach, jeśli nie zmieniła się podstawa prawna ich uchwalenia?
Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów
Istotne znaczenie odgrywa w tym kontekście uregulowany w ust. 2 art. 4 u.c.p.g. obligatoryjny zakres każdego regulaminu. W pkt 3 tego przepisu określono bowiem, że regulamin obejmuje swoim zakresem m.in. szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące „częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego”. I to właśnie w tym zakresie konieczna jest zmiana każdego z gminnych regulaminów. Niewątpliwie inaczej wygląda bowiem częstotliwość i sposób realizacji obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych gromadzonych w zbiornikach bezodpływowych, a inaczej tych gromadzonych w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Różnice, jakie w tym zakresie się pojawiają, dotyczą chociażby wielkości tych zbiorników, czy też wynikają z samego faktu, że w zbiornikach bezodpływowych mamy do czynienia tak naprawdę ze ściekami, gdy w przypadku oczyszczalni ścieków – są to już osady powstałe po oczyszczeniu ścieków wytworzonych na danej nieruchomości. Te i wiele innych różnic powodują, że zasadnym jest właściwe uregulowanie tych dwóch rodzajów nieczystości ciekłych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ma to znaczenie o tyle, że odpowiednie ukształtowanie tego dokumentu w znacznym stopniu może przyczynić się do sprawniejszego przeprowadzania kontroli właścicieli nieruchomości w trybie art. 6 ust. 5a u.c.p.g.
Przy okazji: uszczegółowienie
Obowiązek dostosowania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy do zmian wynikających z nowelizacji może być dobrą okazją, aby nie tylko uwzględnić w jego treści nieczystości ciekłe pochodzące z przydomowych oczyszczalni ścieków, lecz także rozważyć uszczegółowienie dotychczasowych regulacji w tym przedmiocie. Obecnie w wielu przypadkach ten regulaminowy element jest bowiem traktowany – mówiąc potocznie – po macoszemu, a więc bez należytej uwagi. Często można spotkać wręcz jednozdaniową regulację stanowiącą, że właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości za pośrednictwem uprawnionego podmiotu w sposób systematyczny, niedopuszczający do przepełnienia się zbiorników bezodpływowych. Czy taką regulację można uznać za prawidłową i wystarczającą? W żadnym wypadku nie, bowiem jej kształt w praktyce w wielu sytuacjach uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kontroli z art. 6 ust. 5a u.c.p.g.
Jak poprawić zapisy i egzekucję
Przypomnijmy, że właściciel nieruchomości niepodłączonej do sieci kanalizacyjnej ma zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. obowiązek udokumentowania w formie umowy korzystanie z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Jak doprecyzowano w tym przepisie, udokumentowanie to następuje przez okazanie takiej umowy i dowodów uiszczania opłat ze te usługi (…). Brak realizacji tego obowiązku nakłada natomiast na gminę obowiązek zorganizowania opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków za właściciela i na jego koszt (patrz: art. 6 ust. 6 i 7 u.c.p.g.). Pytaniem retorycznym jest, czy możliwe jest skontrolowanie właściciela nieruchomości w zakresie realizacji przez niego przywołanego obowiązku przy braku szczegółowo określonych w regulaminie częstotliwości i zasad pozbywania się nieczystości ciekłych. Stąd też prawidłowe uregulowanie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości powinno umożliwiać jednoznaczne stwierdzenie w ramach kontroli, że właściciel nieruchomości realizuje nałożone na niego obowiązki. W szczególności dotyczy to częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, która powinna przybrać jak najbardziej mierzalną wartość, np. nie rzadziej niż raz na dwa miesiące w przypadku zbiorników bezodpływowych i inną, rzadszą, lecz również skonkretyzowaną w przypadku przydomowych oczyszczalni ścieków, np. nie rzadziej niż raz w roku. Na marginesie należy mieć na uwadze, że jedynym czynnikiem wpływającym na wspomnianą częstotliwość nie powinna być wielkość/pojemność zbiornika bezodpływowego, bowiem przy dużych zbiornikach, których zapełnienie może trwać wiele miesięcy, mogą pojawić się liczne problemy z gromadzonymi nieczystościami ciekłymi, np. ich fermentowanie.
UWAGA! Zmiana regulaminu w jakimkolwiek, nawet najmniejszym zakresie wymaga zaopiniowania przed jej przyjęciem przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
Jakie mogą być konsekwencje braku konsultacji z sanepidem?
Niezasięgnięcie opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego skutkować będzie wadliwością przyjętej uchwały, a to może spowodować jej wyeliminowanie czy to przez wojewodę na etapie postępowania nadzorczego, czy też w późniejszym terminie (w sytuacji gdy wojewoda nie wychwyci tej nieprawidłowości) przez sąd administracyjny.
Ostatni dzwonek, by uwzględnić odpady budowlane
Przypomnijmy, że od 1 stycznia 2022 r., mocą ustawy z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2151), zmieniono zasady postępowania z odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi, wyłączając je z zakresu odpadów komunalnych. Od tego dnia określa się je mianem „odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych” i w tym zakresie ustawodawca nałożył obowiązek dostosowania wszystkich uchwał rad gmin, które odnoszą się do tych odpadów w terminie do końca 2022 r. (odnosi się to zwłaszcza do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług, czyli tzw. małego regulaminu).
zmiany w uchwale o opłatach
Określenie górnych stawek opłat za usługę odbioru odpadów komunalnych jest obowiązkowe. Trzeba to zrobić do 9 lutego 2023 r.
Drugą, nie mniej istotną uchwałą, której dostosowanie jest wymagane z uwagi na zmieniony zakres definicji nieczystości ciekłych, jest uchwała w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz odpadów komunalnych (która podejmowana jest na podstawie art. 6 ust. 2 u.c.p.g.). O obowiązku jej dostosowania stanowi art. 12 ust. 1 nowelizacji, zgodnie z którym „Rady gmin w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dostosują uchwały podjęte na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 2 do zmian wynikających z niniejszej ustawy”.
Bez względu na to, czy gmina przejęła obowiązek odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, czy też nie, określenie górnych stawek opłat za usługę odbioru odpadów komunalnych jest obowiązkowe. Nawet jeśli gmina objęła wszystkie nieruchomości niezamieszkałe własnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (na podstawie uchwały z art. 6c ust. 2 u.c.p.g.), to i tak od 23 września 2021 r. każdy właściciel nieruchomości niezamieszkałej (z wyłączeniem właścicieli tzw. nieruchomości mieszanych) jest uprawniony do złożenia oświadczenia o wyłączeniu się z tego systemu na podstawie przepisów art. 6c ust. 3a–3e u.c.p.g.
Nowa pozycja
Na czym powinna polegać zmiana przywołanej uchwały? W pierwszej kolejności na uwzględnieniu w jej treści pochodzenia nieczystości ciekłych nie tylko ze zbiorników bezodpływowych, lecz także z osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Jest to o tyle istotne, że w obu wskazanych przypadkach mamy do czynienia z inną objętością odbieranych nieczystości ciekłych. Tym samym przyjęcie wspólnej górnej granicy opłat, jakie mają ponosić właściciele nieruchomości za odbieranie od nich tych nieczystości, jest nie do końca prawidłowa.
Możliwość zróżnicowania stawek
Dodatkowo warto skorzystać z możliwości, jaką daje art. 6 ust. 4a u.c.p.g., który stanowi, że „Rada gminy, określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, może stosować zróżnicowane stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych”.
Skorzystanie z tego przepisu jest zasadne – chociażby w kontekście zróżnicowania górnych stawek opłat w podziale na:
- odnoszące się do nieczystości ciekłych bytowych i
- odnoszące się do nieczystości ciekłych przemysłowych.
Bez wątpienia bowiem koszt oczyszczenia nieczystości ciekłych przemysłowych jest w zdecydowanej większości przypadków wyższy niż ten odnoszący się do nieczystości ciekłych bytowych.
Okazja do weryfikacji
Obowiązek dostosowania uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.c.p.g., jest przy tym doskonałą okazją, aby zweryfikować, czy górne stawki opłat odnoszące się do odbierania odpadów komunalnych (w stosunku do których ustawodawca nie wymaga zmiany) odpowiadają aktualnym realiom rynkowym i czy są one ustalone na odpowiednim poziomie. W wielu gminach uchwały w tym zakresie były bowiem podejmowane w latach 2012–2013 r. i od tego czasu nie były zmieniane, zaś koszty prowadzenia działalności w tym zakresie bez wątpienia znacznie wzrosły, co należałoby uwzględnić w nowo podejmowanej uchwale.
zmiany w uchwale określającej wymagania
Więcej czasu gminy mają na określenie wymagań dla przedsiębiorców odbierających nieczystości ciekłe – ustawodawca wyznaczył im na to roczny termin – do 9 sierpnia 2023 r.
Ostatnią uchwałą, której zmianę wymusza ustawodawca, jest uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 3a u.c.p.g.; przypomnijmy, że przepis ten stanowi, że „Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 [tj. zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych – przyp. autora], uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań”.
Omawiana uchwała, w przeciwieństwie do dwóch poprzednich, musi zostać dostosowana do nowych regulacji prawnych w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji (o czym stanowi art. 14 ust. 3 noweli).
W oczekiwaniu na rozporządzenie
Sęk w tym, że rada gminy, określając wymagania dla podmiotów ubiegających się o ww. zezwolenie, musi brać pod uwagę przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 7 ust. 7 u.c.p.g. Przepis ten bowiem stanowi, że „Minister właściwy do spraw klimatu, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 2, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób określania wymagań, o których mowa w ust. 3a”. Te natomiast również muszą zostać dostosowane do nowych regulacji ustawowych, na co ustawodawca dał ministrowi właściwemu do spraw klimatu (tj. obecnie ministrowi klimatu i środowiska) sześć miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, tj. do 9 lutego 2023 r.
Innymi słowy: zanim rada gminy przystąpi do dostosowania obecnie obowiązującej uchwały podjętej na podstawie art. 7 ust. 3a u.c.p.g. do nowej rzeczywistości prawnej, swoje rozporządzenie na podstawie art. 7 ust. 7 u.c.p.g. musi wydać minister właściwy do spraw klimatu. Projekt tego aktu wykonawczego jest już dostępny, bowiem – z uwagi na to, że projekt nowelizacji był projektem rządowym – stanowił on załącznik do wniesionego do Sejmu wspomnianego projektu nowelizacji (patrz: druk nr 2262 Sejmu RP IX kadencji). Jednak trzeba pamiętać, że projekt ten może jeszcze ulec zmianie. Tym samym na ten moment trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jak daleko idące zmiany będzie trzeba wprowadzić w odniesieniu do obecnie obowiązujących regulacji przyjętych przez rady gmin na podstawie art. 7 ust. 3a u.c.p.g. Dopiero po wydaniu omawianego rozporządzenia w ostatecznym kształcie okaże się, czy zmiany te będą wyłącznie kosmetyczne, czy jednak bardziej rewolucyjne. ©℗
Wzór. Projekt uchwały ustalającej górne stawki opłat ©℗
UCHWAŁA NR …
RADY GMINY ...
z dnia … 2022 r.
w sprawie górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych
Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768) uchwala się, co następuje:
§ 1. Ustala się górne stawki opłat za usługi w zakresie:
1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości:
a) gdy odpady komunalne są zbieranie i odbierane w sposób selektywny w wysokości ... zł brutto za 1m sześc. pojemnika lub worka na te odpady,
b) gdy odpady komunalne nie są zbieranie i odbierane w sposób selektywny w wysokości ... zł brutto za 1 m sześc. pojemnika lub worka na te odpady;
2) opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych:
a) w wysokości ... zł brutto za 1 m sześc. nieczystości ciekłych bytowych,
b) w wysokości ... zł brutto za 1 m sześc. nieczystości ciekłych przemysłowych;
3) opróżnienia osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych:
a) w wysokości ... zł brutto za 1 m sześc. nieczystości ciekłych bytowych,
b) w wysokości ... zł brutto za 1 m sześc. nieczystości ciekłych przemysłowych.
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy .....
§ 3. Traci moc uchwała Nr ... Rady Gminy ... z dnia .... w sprawie ... (Dz.Urz. Woj. ... poz. ...).
§ 4. Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa ... i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. ©℗
