Rosnąca inflacja i pozostające za nią w tyle zarobki niejednokrotnie skłaniają pracowników urzędów do podejmowania dodatkowych zajęć. I choć przepisy tego co do zasady nie zabraniają, to jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530, dalej: u.p.s.) „pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy”. Przepis ten stwarza wiele trudności, gdyż używa się w nim pojęć niezdefiniowanych. Dodatkowo – w myśl tej regulacji – to sam urzędnik, podejmując dodatkowe zajęcie, musi ocenić, czy ich wykonywanie nie wywoła uzasadnionych podejrzeń o stronniczość lub interesowność. Jest to o tyle ważne, że niewłaściwa ocena może się dla niego źle skończyć, gdyż zgodnie z ust. 2 ww. przepisu za naruszenie zakazów grozi zwolnienie dyscyplinarne. Dziś, korzystając z bogatego orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych, wskazujemy, jak należy interpretować tę kłopotliwą regulację.

rozwiń ›
Praca w urzędach samorządowych zasadniczo wiąże się z obowiązkiem bezstronnego działania oraz dbania w pierwszej kolejności o interes publiczny. Dodatkowe zatrudnienie czy prace wykonywane poza jednostką samorządu terytorialnego nie powinny tego obowiązku przesłaniać, gdyż w przeciwnym razie urzędnik naraża się na zarzut, że w swojej działalności nie kieruje się interesem publicznym czy interesem obywateli. Podkreślić jednak należy, że art. 30 u.p.s. odnosi się tylko do pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Nie odnosi się zaś do pracowników pomocniczych i obsługi (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 27 października 2020 r., sygn. akt III AUa 972/20).

Przykład 1

Pracownicy pomocniczy i obsługi
Mirosław Kowalski jest zatrudniony w urzędzie gminy na stanowisku leśniczego. Oprócz tego dodatkowo świadczy usługi leśne, a także wycinki drzew i pielęgnacji terenów zielonych. Mirosław Kowalski nie jest zatrudniony w urzędzie gminy na stanowisku urzędniczym, więc może wykonywać zajęcia, które naruszają zakazy z art. 30 u.p.s. Co więcej, nie poniesie żadnych konsekwencji.

Wykonywania zajęć wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność

Kluczowym zagadnieniem dla zrozumienia treści art. 30 u.p.s. jest rozwikłanie zagadki, co ustawodawca miał na myśli, wprowadzając zakaz wykonywania zajęć „wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność”. Zacznijmy od wyjaśnienia znaczenia terminów „stronniczość” czy „interesowność”, które nie zostały zdefiniowane w u.p.s. Szeroko na ich temat wypowiedziały się sądy. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt III SA/Lu 532/14) wskazał, że terminy „stronniczość” i „interesowność” mają charakter niedookreślony, a wobec tego nie jest możliwe ich abstrakcyjne zdefiniowanie – można jedynie zarysować pewne ogólne kierunki ich interpretacji. Nadanie tym pojęciom konkretnej treści, czyli wyjaśnienie czy dany rodzaj zajęcia może wzbudzać podejrzenia stronniczości lub interesowności, wymaga odniesienia się do całokształtu okoliczności danego (konkretnego) przypadku. Lubelski WSA podkreślił, że sposób sformułowania ustawowych przesłanek zakazu wykonywania zajęć „wywołujących uzasadnione podejrzenie”, wskazuje, że nie jest konieczne wykazanie, że pracownik rzeczywiście działa w sposób stronniczy lub interesowny, chodzi tylko o możliwość samego zaistnienia takiej sytuacji. Lubelski WSA uważa, że zakaz ten ma przede wszystkim charakter profilaktyczny, a zatem może i powinien wyprzedzać realne wydarzenia. Z kolei ocena, czy doszło do naruszenia zakazu w konkretnej sytuacji, powinna opierać się na zbadaniu relacji pomiędzy obowiązkami pracownika na stanowisku, na którym jest zatrudniony w urzędzie, a rodzajem dodatkowych zajęć, które podjął. Według lubelskiego WSA do naruszenia zakazu z art. 30 ust. 1 u.p.s. najczęściej będzie dochodzić w sytuacjach, w których istnieje ryzyko, że pracownik mógłby wykorzystać swoje kompetencje urzędowe w działalności, którą podejmuje dodatkowo.

Obiektywna ocena złamanie zakazu

Wyjaśnienie pojęć interesowości i stronniczości, a także wskazówki dotyczące tego, jak należy ocenić, że w danej sytuacji doszło do złamanie zakazu, znajdziemy również w wyroku Sądu Rejonowego w Puławach z 6 grudnia 2019 r. (sygn. akt IV P 298/18). Wskazano w nim, że ww. pojęcia „należy rozumieć zgodnie z ich znaczeniem potocznym i leksykalnym, ponieważ nie zostały zdefiniowane w u.p.s. „Interesowność oznacza działanie mające na celu własny zysk (korzyść), zaś stronniczość – działanie polegające na kierowaniu się osobistymi sympatiami i uprzedzeniami, bycie nieobiektywnym” – zauważył puławski sąd. Stwierdził on także, że naruszenie zakazu wynikającego z art. 30 ust. 1 u.p.s. ma miejsce wtedy, gdy zajęcia pozasłużbowe urzędnika samorządowego sprzeczne lub związane z obowiązkami służbowymi wywołują (a nie jedynie mogą wywoływać ) podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność. Zaś kryterium obiektywne, czyli podejrzenie o stronniczość lub interesowność, musi być „uzasadnione”, co oznacza, że nie wystarczy subiektywne odczucie odbiorcy, że pozasłużbowe zajęcia urzędnika wywołują przekonanie o jego stronniczości lub interesowności. Takie podejrzenie musi być obiektywnie uzasadnione, co oznacza, że w przypadku sporu pracodawca musi przedstawić dowody wskazujące na zasadność jego podejrzenia o stronniczość i interesowność.

Podejrzenie o stronniczość lub interesowność urzędnika

Problematyczny jest także użyty przez ustawodawcę zwrot „wywołujące uzasadnione podejrzenie”. Bo po pierwsze ustawodawca milczy na temat tego, kto miałby podejrzewać i czy to podejrzenie musi mieć podstawy w realnych wydarzeniach. Nie wiadomo też, jakie są przesłanki uznania owego podejrzenia za uzasadnione. Odpowiedzi na te pytania znajdziemy w wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 19 maja 2016 r. (sygn. akt VII Pa 80/16). Zdaniem sądu osobami, których podejrzenia mają tu miarodajne znaczenie, są wszystkie osoby mające styczność z pracą danego urzędnika, tj. jego zwierzchnicy, współpracownicy i konsumenci jego działań (czyli strony postępowania). Zdaniem łódzkiego WSA u żadnej z tych osób nie powinno zrodzić się podejrzenie o stronniczość lub interesowność urzędnika. I choć decydentem wdrożenia sankcji jest pracodawca, to zarazem nie może on przechodzić obojętnie wobec sygnałów płynących od innych osób; musi je zweryfikować. Pracownik powinien zatem w swych zajęciach pobocznych rozważyć reakcje wszystkich tych osób. Co więcej, jak zauważył łódzki SO, „podejrzenie nie musi mieć podstawy w realnych wydarzeniach, bowiem i bez nich może być zasadne (por. wyrok SN z 18 czerwca 1998 r., sygn. akt I PKN 188/98)”.

Dodatkowa aktywność zawodowa urzędnika

Ustawodawca nie zdefiniował również użytego w art. w art. 30 u.p.s. określenia „zajęcia”.
Dlatego uznaje się, że będą to wszelkiego rodzaju zajęcia podejmowane bez względu na podstawę prawną (umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, prowadzenie działalności gospodarczej) oraz bez względu na podmiot, na rzecz którego będą one wykonywane. W przepisie tym mówi się o trzech kategoriach zajęć, których wykonywanie przez urzędnika rodzi konieczność jego zwolnienia. Chodzi o zajęcia:
► 1) sprzeczne z zajęciami, które urzędnik wykonuje w ramach obowiązków służbowych, jeżeli wywołuje to uzasadnione podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność;
► 2) związane z zajęciami, które urzędnik wykonuje w ramach obowiązków służbowych, jeżeli wywołuje to uzasadnione podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność;
► 3) sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z ustawy, bez względu na to, czy wywołują one uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność.
Przy czym pierwsza i druga kategoria zajęć zostały obwarowane dodatkową przesłanką uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność. Dopiero spełnienie obu tych wymogów będzie powodowało naruszenie art. 30 ust. 1 u.p.s. Oznacza to, że samo podjęcie aktywności zawodowej sprzecznej lub związanej z obowiązkami służbowymi rodzi jedynie obawę naruszenia przepisu. Dopiero wystąpienie uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność przesądza o naruszeniu tego zakazu.

Co koliduje z prawidłowym świadczeniem pracy

Pierwsza grupa zajęć z przytoczonej wyżej listy (czy zajęć sprzecznych z zajęciami, które urzędnik wykonuje w ramach obowiązków służbowych) obejmuje działania, które będą kolidować z prawidłowym świadczeniem pracy przez pracownika. Jak wyjaśnił Sąd Okręgowy w Łodzi w wyroku z 28 maja 2018 r. (sygn. akt VIII Pa 77/18), sprzeczność pomiędzy zajęciami ubocznymi a zajęciami służbowymi może polegać np. na tym, że dodatkowe zajęcia będą wykonywane w godzinach pracy urzędnika albo wpłyną na mniej efektywne wykonywanie zadań pracownika (np. na skutek przemęczenia dodatkowym zajęciem), albo na wykorzystywaniu sprzętu, urządzeń biurowych i materiałów pracodawcy przy wykonywaniu zajęć ubocznych (w tym przypadku w grę mogłoby wchodzić roszczenie pracodawcy o naprawienie wyrządzonej mu przez to szkody). Na ten temat wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 10 marca 2020 r. (sygn. akt I PK 2/19). Wskazał on, że wykonywanie prywatnej działalności gospodarczej przez pracownika samorządowego w czasie i miejscu zatrudnienia pozostaje w sprzeczności z jego obowiązkami pracowniczymi oraz może wywoływać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność nawet wtedy, gdy dotyczy działalności nieobjętej bezpośrednio jego zakresem czynności pracowniczych.
Według SN podejmowanie przez urzędniczkę działalności przy załatwianiu spraw merytorycznie związanych z jej obowiązkami służbowymi – nawet jeżeli dotyczyły one spraw niebędących rozpoznawanymi przez jej pracodawcę, czyli urząd marszałkowski, w czasie i miejscu jej pracy, przy wykorzystaniu sprzętu pracodawcy stanowiło podejmowanie czynności sprzecznych z obowiązkami służbowymi. Jeżeli dodatkowo spełniony był inny warunek: wykonywane zajęcia wywoływały uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność – zdaniem sądu można uznać, że istnieje podstawa do rozwiązania z nią stosunku pracy na podstawie art. 30 u.p.s.

Przykład 2

Równoległe załatwianie spraw związanych z firmą
Urzędniczka i naczelnik wydziału geologii i koncesji geologicznych urzędu marszałkowskiego zajmowały się m.in. wydawaniem zezwoleń na wykonywanie studni głębinowych. Obie kobiety pod pozorem wykonywania służbowych obowiązków załatwiają sprawy związane z ich działalnością prywatną. W jej ramach zajmują się studniami głębinowymi. Chociaż ich dodatkowe obowiązki nie dotyczą załatwiania zezwoleń na wykonywanie studni, to jednak w działalności wykorzystują sprzęt należący do urzędu, np. telefony. Ponadto sprawy prywatnej działalności załatwiają w godzinach pracy. W tej sytuacji zachodzi uzasadnione podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. Marszałek województwa powinien rozwiązać z urzędniczkami stosunek pracy.
Na temat zajęć sprzecznych z obowiązkami służbowymi wypowiedział się również Sąd Okręgowy w Łodzi w wyroku z 19 maja 2016 r. (sygn. akt VII Pa 80/16). Wskazał on, że zakaz dotyczy zarówno zajęć o charakterze zarobkowym, jak i niezarobkowym. Sprzeczność zajęć wykonywanych przez urzędnika samorządowego z zajęciami, które wykonuje on w ramach obowiązków służbowych, dotyczy wszelkich jego obowiązków, w tym wynikających z treści umowy o pracę, zajmowanego stanowiska (pełnionej funkcji), a także obowiązków, które mogą być wykonywane sporadycznie, zleconych przez jego przełożonych. Łódzki SO podkreślił, że zajęcia wykonywane przez urzędnika poza stosunkiem pracy można uznać za sprzeczne z jego obowiązkami służbowymi, jeżeli np. pokrywają się czasowo, mają taki sam lub podobny zakres przedmiotowy, czy też prowadzą do kolizji interesów pracownika wykonującego zajęcia poza stosunkiem pracy z interesami pracodawcy, u którego jest on zatrudniony. Przy czym za zajęcia związane z obowiązkami wynikającymi ze stosunku pracy w rozumieniu art. 30 ust. 1 u.p.s. należy uznać wszelkie rodzaje aktywności zarobkowej i niezarobkowej, które pokrywają się chociażby częściowo podmiotowo, przedmiotowo, funkcjonalnie czy teleologicznie (celowościowo) z tymi obowiązkami.

Przykład 3

Pokrywanie się obowiązków
Maryla Nowak pracowała w miejskim magistracie na stanowisku naczelnika wydziału oświaty. Postanowiła sobie dorobić, podjęła więc dodatkową pracę w podstawówce jako pedagog szkolny. Wykonywanie obowiązków służbowych naczelnika pokrywało się czasem pracy jako pedagog. W magistracie pracowała w godz. 8–16. Jako pedagog ma wymiar czasu pracy 20 godzin tygodniowo. Szkoła jest czynna od godz. 8 do 14.30, dzieci mają wtedy lekcje, więc pedagog jest potrzebny. Łączenie zajęć naruszało art. 30 ust. 1 u.p.s. W przypadku Maryli Nowak niedopuszczalne jest świadczenie pracy jako naczelnik wydziału i jako pedagog w szkole chociażby z uwagi na kolizję czasową. Ponadto łączenie zajęć uzasadnia podejrzenie o stronniczość i interesowność. Przejawia się to w tym, że Maryla Nowak jako naczelnik sprawuje nadzór nad szkołami, a pracując jako pedagog podlega dyrektorowi placówki. Tym samym Maryla Nowak, będąc naczelnikiem, może wpływać na swoją sytuację jako szeregowego pracownika.
Na ważną kwestię zwrócił uwagę Sąd Okręgowy w Elblągu w wyroku z 25 kwietnia 2014 r. (sygn. akt IV Pa 10/14). Otóż zdaniem tego sądu urzędnik samorządowy musi się liczyć z tym, że nie może podejmować pewnych zajęć. Jest to jeden z gwarantów przejrzystości działania urzędu. Elbląski SO zwrócił też uwagę, że ujęcie okoliczności, które stanowią powód zwolnienia z pracy w urzędzie, w świetle treści art. 30 ust. 1 u.p.s. jest szerokie i dotyczy także takich zajęć, które nie są bezpośrednio związane z obowiązkami wykonywanymi przez pracowników samorządowych w ramach stosunku pracy. Wystarczającym powodem jest to, że są to czynności, które są wykonywane w czasie pracy urzędnika i obiektywnie rzecz biorąc, mogą wywoływać uzasadnione podejrzenie co do stronniczości lub interesowności. A to może uzasadniać zarzut, że czynności są w sprzeczności z obowiązkami pracowniczymi.

Powiązanie zajęć z obowiązkami służbowymi

Drugim ograniczeniem wynikającym z art. 30 u.p.s. jest zakaz wykonywania czynności związanych z zajęciami, które są wykonywane w ramach obowiązków służbowych. Przykładem taki czynności jest świadczenie usług doradztwa podatkowego przez urzędnika zajmującego się w urzędzie podatkami i opłatami lokalnymi usług doradztwa podatkowego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1613/99) [ramka].
Przykłady naruszeń
Za naruszenia związane z zajęciami, które urzędnik wykonuje w ramach obowiązków służbowych, można uznać:
• świadczenie przez radcę prawnego urzędu usług prawnych określonemu przedsiębiorcy w związku z przetargami organizowanymi przez urząd, jeśli przedsiębiorca ów przetargi te często wygrywa;
• prowadzenie spraw spółki, na rzecz której pracownik ten (lub jego małżonek, krewny lub powinowaty) wydaje decyzje administracyjne;
• zajmowanie stanowisk w organach spółek i pobieranie z tego tytułu znaczących gratyfikacji;
• odpłatne świadczenie fikcyjnych usług, np. konsultingowych, w zamian za korzyści majątkowe lub osobiste;
• przyjmowanie upominków i darowizn o wartości przekraczającej zwyczajowo dopuszczalne „dowody wdzięczności”. ©℗
Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z 10 marca 2020 r. (sygn. akt I PK 2/19) za zajęcia związane z obowiązkami wynikającymi ze stosunku pracy, w rozumieniu art. 30 ust. 1 u.p.s., należy uznać wszelkie rodzaje aktywności zarobkowej i niezarobkowej pracownika samorządowego, które pokrywają się chociażby częściowo podmiotowo, przedmiotowo, funkcjonalnie czy celowościowo z tymi obowiązkami. Podobnie zauważył Sąd Okręgowy w Łodzi w wyroku z 28 maja 2018 r. (sygn. akt VIII Pa 77/18). Zdaniem tego sądu w ramach zakazu z art. 30 ust. 1 u.p.s. wchodzą wszystkie te prace (zajęcia), które w jakikolwiek sposób są powiązane z zakresem czynności pracownika samorządowego, jeżeli mogą uzasadniać podejrzenia o stronniczość lub interesowność podejmowanych w ramach obowiązków pracowniczych tego pracownika (w związku z samorządowym stosunkiem pracy).
Istotna jest jeszcze uwaga Sądu Okręgowego w Łodzi. W wyroku z 28 maja 2018 r. (sygn. akt VIII Pa 77/18) podał on, że nie można oceniać określeń „zajęcia sprzeczne” oraz „zajęcia związane” w oderwaniu od koniecznego elementu uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność. Ocena, czy doszło do naruszenia zakazu w konkretnej sytuacji, powinna „opierać się na rozważeniu relacji pomiędzy obowiązkami pracownika samorządowego na stanowisku, na którym jest zatrudniony w urzędzie, oraz rodzajem dodatkowych zajęć, które podjął”. Najczęściej do naruszenia zakazu z art. 30 ust. 1 u.p.s. będzie dochodzić w sytuacjach, w których istnieje ryzyko, że pracownik mógłby wykorzystać swoje kompetencje urzędowe w działalności, którą podejmuje dodatkowo. Łódzki SO nadmienił, że art. 30 u.p.s. nie zawiera generalnego zakazu podejmowania zajęć pozasłużbowych przez urzędnika samorządowego, a jedynie wprowadza ograniczenia zakresu tych zajęć. Urzędnik może więc wykonywać dodatkowe zajęcia poza swoim zatrudnieniem w jednostce samorządowej. Nie musi przy tym ani uzyskiwać zgody kierownika jednostki, ani też informować go o podjęciu wykonywania dodatkowego zajęcia (chyba że mówimy o działalności gospodarczej). Sąd dodał, że art. 30 nakłada na pracownika konieczność dokonania „samooceny” danego zajęcia w kontekście zakazów ustanowionych w tym przepisie.
Z kolei Sąd Najwyższy wyroku z 8 listopada 2018 r. (sygn. akt III PK 107/17) ocenił, że przykładem wykonywania prac związanych z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych, które wywołują oczywiście uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność, jest pełnienie przez urzędniczkę na podstawie umów cywilnoprawnych czynności nadzoru inwestorskiego (kierownika budów) na terenie powiatu. Podejrzenie to związane było z wykonywaniem czynności na rzecz podmiotów prywatnych, w których interesie wydawała ona decyzje administracyjne z upoważnienia starosty.

Sprzeczność z ustawowymi obowiązkami

Trzecią kategorią prac, których pracownik samorządowy nie powinien podejmować, aby nie narażać się na naruszenie art. 30 ust. 1 u.p.s., są zajęcia sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z ustawy. W tym przypadku ustawodawca nie wprowadził dodatkowej przesłanki wystąpienia podejrzenia o stronniczość lub interesowność. Zatem naruszeniem zakazu podejmowania dodatkowych aktywności zawodowych będzie wykonywanie przez pracownika samorządowego zajęć pozostających w sprzeczności z zajęciami, które wykonuje on w ramach obowiązków służbowych, nawet jeżeli nie wywołują one uzasadnionych podejrzeń o stronniczość lub interesowność. Ustawodawca wskazał, że pracownik samorządowy nie może wykonywać zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy, ale nie dookreślił, jaką ustawę i jakie obowiązki miał na myśli. Uznaje się więc, że chodzi o wszelkie obowiązki pracownika samorządowego wynikające z jakiejkolwiek ustawy. Obowiązkiem pracownika samorządowego jest dbanie o wykonywanie zadań publicznych oraz dbanie o środki publiczne z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Zajęciem sprzecznym z tym obowiązkiem mogłoby być prowadzenie działalności z wykorzystaniem środków publicznych, ale ze szkodą dla interesu publicznego bądź indywidualnego interesu obywateli. Zajęciami sprzecznymi z obowiązkami ustawowymi będą wszelkie zajęcia, które powodują niemożność wykonywania zadań przez pracownika samorządowego w sposób sumienny, sprawny, bezstronny oraz z zachowaniem tajemnicy służbowej. Pracownik samorządowy nie może podejmować działalności zawodowej, wykorzystując jakiekolwiek informacje i dane, o których posiada wiedzę z uwagi na pracę w JST, a których nie powinien ujawniać.

Urzędnicy zatrudnieni na podstawie powołania

Co jakiś czas wraca też wątpliwość dotycząca tego, czy zakazy z art. 30 ust. 1 u.p.s. dotyczą też urzędników zatrudnionych na podstawie powołania? Przypomnijmy, że ten sposób zatrudnienia dotyczy w samorządzie zastępcy wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz skarbnika gminy (albo powiatu lub województwa). Co do tego są rozbieżne stanowiska.
►Stanowisko dominujące. W literaturze zasadniczo przeważa pogląd, że art. 30 u.p.s. pracowników z powołania nie dotyczy. Pogląd ten jest oparty na ściśle literalnej wykładni art. 30 u.p.s., zgodnie z którym przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Z czego należy wywodzić, że nie obejmuje on pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania i powołania, gdyż nie są oni do tej grupy zakwalifikowani według rozporządzenia Rady Ministrów z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 1960). Przykładowo: stanowisko skarbnika nie jest wymienione w wykazie stanowisk kierowniczych urzędniczych i stanowisk urzędniczych.
►Odmienne podejścia. W judykaturze od wielu lat głoszone jest stanowisko, że art. 30 ust. 1 u.p.s. ma zastosowanie także do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, w tym do skarbnika. Przykładowo WSA w Lublinie z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt III SA/Lu 637/14), stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 30 u.p.s. wskazuje, iż omawiany zakaz obejmuje również skarbników, zatrudnionych na podstawie powołania. Lubelski WSA wyszedł od wykładni systemowej, uwzględniającej treść całej u.p.s. W jej art. 4 ust. 1 wskazano formy zatrudniania pracowników samorządowych, wymieniając wśród podstaw zatrudnienia powołanie – co dotyczy m.in. skarbnika JST. Z kolei art. 4 ust. 2 u.p.s. wskazuje stanowiska, na jakich zatrudniani są pracownicy samorządowi, bez względu na podstawę zatrudnienia. Tu wymienia się stanowiska: urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze oraz pomocnicze i obsługi. Zdaniem lubelskiego WSA z połączenia tych dwóch regulacji płynie wniosek, że nie da się racjonalnie dokonać innej kwalifikacji jak poprzez zaliczenie osób zatrudnianych na podstawie powołania do kierowniczych stanowisk urzędniczych w rozumieniu pragmatyki samorządowej.
Idąc dalej za wskazaniami wykładni systemowej, należy zwrócić uwagę na treść art. 30 ust. 2 u.p.s., który wśród sankcji z tytułu naruszenia zakazu określonego w art. 30 ust. 1 u.p.s. wskazuje odwołanie pracownika. Sankcja ta może mieć zastosowanie wyłącznie do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania lub wyboru, a nie umowy o pracę.
Przyjęcie pierwszego ze wspomnianych poglądów – zgodnie z którym art. 30 u.p.s. nie ma zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania lub wyboru, czyniłby część art. 30 ust. 2 u.p.s. przepisem martwym. Zaś w ocenie lubelskiego WSA fundamentalnym założeniem każdej wykładni przepisów prawa jest racjonalność ustawodawcy, nie można więc wykładać przepisu w taki sposób, który prowadzi do wniosku o nieracjonalności ustawodawcy, tj. tworzącego przepisy martwe. Ponadto sąd uznał, że pogląd dotyczący stosowania art. 30 do osób z powołania ma również oparcie w wykładni celowościowej. Trudno bowiem znaleźć jest racjonalne argumenty wyjaśniające, dlaczego zakaz wykonywania zajęć godzących w obowiązku służbowe, wywołujące podejrzenia i stronniczość czy interesowność, miałby dotyczyć np. sekretarza gminy, a już nie skarbnika. Lubelski WSA wyraził opinię, że racjonalne są wnioski zgoła przeciwne: im więcej kompetencji i większa odpowiedzialność na danym stanowisku, tym bardziej wskazane są zakazy podejmowania określonych zajęć.
Identyczny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z 7 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 1434/15). Podał on, że podjęcie przez skarbnika gminy dodatkowego zatrudnienia w charakterze głównej księgowej w jednostkach organizacyjnych gminy rodzi uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz wykonywanie zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. NSA podkreślił, że art. 30 u.p.s. dotyczy pracowników samorządowych, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy, ma on zatem zastosowanie również do pracowników powołanych i wybieralnych, w tym skarbnika [przykład 4]. Wyjaśnił także, że zależności między obowiązkami wynikającymi z jednoczesnego zatrudnienia na stanowisku skarbnika i głównej księgowej w gminnym ośrodku kultury dają podstawę do uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność. Zdaniem NSA nie zasługuje na akceptację sytuacja, w której ta sama osoba jest odpowiedzialna za gospodarkę finansową podmiotu otrzymującego dotację od gminy, a jednocześnie w ramach obowiązków związanych ze stanowiskiem skarbnika będzie dokonywać czynności związanych z kontrolą prawidłowości wykorzystania tejże dotacji, jak również całokształtu wykonania planu finansowego jednostki.

Przykład 4

Połączenie roli kontrolowanego i kontrolującego
Anna Stasiak, skarbniczka w gminie, podjęła dodatkową pracę jako główna księgowa w gminnym ośrodku kultury. Dublujące się zatrudnienie narusza art. 30 u.p.s. Relacje między obowiązkami i kompetencjami na stanowisku skarbnika gminy oraz jej zatrudnieniem na stanowisku głównej księgowej w samorządowej instytucji kultury, utworzonej przez tą samą gminę, stwarzają stan, w którym zachodzą racjonalne obawy o możliwość działania w sposób stronniczy i interesowny. Głównym problemem jest możliwość uzyskiwania przez instytucję kultury dotacji celowych z budżetu gminy. Dojdzie w ten sposób do sytuacji, w której ta sama osoba jest odpowiedzialna za całokształt gospodarki finansowej instytucji kultury otrzymującej dotację, a jednocześnie w ramach obowiązków związanych ze stanowiskiem skarbnika będzie dokonywać czynności związanych z kontrolą prawidłowości wykorzystania dotacji, jak również całokształtu wykonania planu finansowego jednostki. Będziemy mieli więc do czynienia z połączeniem ról kontrolowanego i kontrolującego. Podobny problem dotyczy całości gospodarki finansowej instytucji kultury. Należy zauważyć, że jest ona jednostką sektora finansów publicznych, dla której organem założycielskim jest gmina, a zatem ma obowiązek przedstawiania włodarzowi informacji z przebiegu wykonania oraz sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego tej instytucji. Znów powstaje więc niebezpieczeństwo połączenia, przynajmniej pośrednio, pozycji kontrolowanego i kontrolującego. ©℗
Podstawa prawna
art. 30 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530)
Zapraszamy do zadawania pytań
sia@gazetaprawna.pl