Niszczenie środowiska. Kto odpowiada, jak i kiedy [PORADNIK]

Truciciele rzek, ziemi, powietrza oraz niszczyciele przyrody muszą się liczyć z wyższymi niż do tej pory sankcjami. Od 1 września obowiązują nowe, znacznie ostrzejsze regulacje dotyczące kar za przestępstwa środowiskowe - zmieniają się przede wszystkim te, które nakładane są na podstawie kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń.

Do więzienia na dłużej
Grzywna i obligatoryjna nawiązka
Firma też trafi przed sąd karny
Wykroczenia także bardziej dotkliwe
Mandatem ukarze także inspektor ochrony środowiska
Pojęcie środowiska
Podmioty korzystające ze środowiska
Odpowiedzialność prawna na trzech polach
Wykroczenia
Przestępstwa przeciwko środowisku
Środek 1: obowiązki nakładane na podmiot
Środek 2: cofnięcie lub ograniczenie uprawnień
Środek 3: kary pieniężne
•Kto może ponieść odpowiedzialność administracyjną?
Termin na usunięcie
Odroczenie terminu płatności kar pieniężnych
Zmniejszenie kar

rozwiń ›

Co więcej: teraz niektóre przestępstwa mogą być nawet uznane za zbrodnię - mianowicie wtedy, gdy zniszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym, obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi są tak wielkie, że skutkiem jest śmierć człowieka lub ciężki uszczerbek na zdrowiu wielu osób. Oznacza to wówczas możliwość wymierzenia kary nawet do 15 lat więzienia.

I choć ostatnie prace w parlamencie nad nowelizacją ustawy wprowadzającą bardziej surową odpowiedzialność karną wobec tych, którzy szkodzą środowisku, zbiegły się z katastrofą ekologiczną na Odrze, to nie ostatnie wydarzenia były przyczyną zmian. Już znacznie wcześniej zauważono, że przepisy karne dotyczące przestępstw przeciwko środowisku słabo działały. Na składowiskach co rusz płonęły odpady, a do powietrza wciąż przedostają się niebezpieczne substancje nie tylko z indywidualnych pieców węglowych, lecz także z przemysłowych kominów. Dlatego bardzo ważną, jeśli nie najważniejszą zmianą, jest możliwość ukarania za przestępstwa wymienione w kodeksie karnym, a także w niektórych innych ustawach nie tylko osoby fizycznej, lecz także podmiotów zbiorowych, np. firmy. W takim przypadku sprawca może mieć do czynienia z karą pieniężną sięgającą 5 mln zł. Wprowadzono ją do ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. To niezmiernie istotne, bo dzięki temu, nawet gdy nie uda się przypisać winy konkretnemu pracownikowi bądź prezesowi - odpowiedzialność może ponieść sama firma. A zarząd zastanowi się wcześniej dwa razy, czy warto działać na bakier z prawem, bo jemu osobiście grozi nie tylko wysoka grzywna czy więzienie, lecz także 10 mln zł nawiązki.

Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe

Trzeba jednak pamiętać, że system środowiskowych sankcji nie ogranicza się jedynie do postępowań karnych. Jest on skomplikowany i bardzo rozbudowany. Mamy do czynienia z odpowiedzialnością karną, cywilną i administracyjną, możliwe jest też ukaranie za ten sam czyn zarówno firmy, jak i osoby fizycznej. Dlatego w poradniku nie tylko szczegółowo przedstawiamy, za jakie czyny od września zaostrzono sankcje, lecz wychodzimy poza kodeks karny i szerzej pokazujemy, jak wygląda cały skomplikowany system odpowiedzialności za czyny wobec środowiska - również na gruncie prawa administracyjnego i cywilnego. Wskazujemy, na kogo, za co i w jakich sytuacjach mogą zostać nałożone sankcje oraz jakie rządzą tym zasady prawne. ©℗

Zofia Jóźwiak

Kary za środowiskowe przestępstwa teraz wyższe

Po najnowszych zmianach sprawcy grozi nawet 10 mln zł nawiązki i do 12 lat więzienia, gdy działanie jest umyślne. A jeśli w wyniku zanieczyszczenia środowiska zginą ludzie, wówczas czyn ten może zostać uznany za zbrodnię, za którą grozi do 15 lat pozbawienia wolności. Co więcej, obecnie kary finansowej za przestępstwo przeciwko środowisku nie unikną też firmy

Wszystko to za sprawą obowiązującej od 1 września ustawy z 22 lipca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania przestępczości środowiskowej (Dz.U. poz. 1726). Zwiększyła ona przede wszystkim sankcje karne dotyczące poważniejszych przestępstw i wykroczeń godzących w środowisko. Znowelizowała przy tym jednak nie tylko ustawę z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1138; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1855) czy ustawę z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2008; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1768), lecz także niektóre inne ustawy, np.:

- ustawę z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916; ost.zm. Dz.U z 2022 r. poz. 1726 );

- ustawę z 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 358; ost.zm. 2022 r. poz. 1488).

Do więzienia na dłużej

Znacząco w górę poszły kary pozbawienia wolności za przestępstwa godzące w środowisko. I tak znowelizowane przepisy kodeksu karnego podnoszą m.in. wysokość następujących kar:

Za zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach - kara pozbawienia wolności w przypadku umyślnego działania wzrosła z minimalne trzech do sześciu miesięcy, a maksymalnie może wynosić już nie pięć lat, lecz osiem (art. 181 par. 1 k.k.). Jeżeli zaś do sytuacji wskazanych w art. 181 par. 1 dojdzie nieumyślne, wówczas sprawca - tak jak do tej pory - będzie podlegał grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch.
Za umyślne niszczenie lub uszkadzanie roślin lub zwierząt wbrew przepisom obowiązującym na terenie objętym ochroną, a także - co jest rozszerzeniem dotychczasowego przepisu - za zniszczenie chronionych grzybów lub ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych, gdy powoduje to istotną szkodę - po zmianach można za to zapłacić grzywnę lub zostać ukaranym karą ograniczenia wolności albo wyższą niż do tej pory karą pozbawienia wolności (art. 181 par. 2). W tym ostatnim przypadku nowe przepisy wprowadziły dolne widełki mówiące o trzech miesiącach pozbawienia wolności i podniosły górną granicę z trzech do pięciu lat. Takim samym sankcjom podlega także ten, kto niezależnie od miejsca czynu niszczy lub uszkadza rośliny, zwierzęta czy grzyby pozostające pod ochroną gatunkową lub ich siedliska, tym samym powodując istotną szkodę. Przy czym sprawca omawianych czynów, który działał nieumyślnie, musi się liczyć tylko z grzywną lub karą ograniczenia wolności.
Za umyślne zanieczyszczanie wody, powietrza lub powierzchni ziemi substancjami albo promieniowaniem jonizującym w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu ludzi lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach (art. 186 par. 1) - grozi obecnie kara co najmniej sześciu miesięcy pozbawienia wolności (przed nowelizacją było to trzy miesiące), a maksymalnie można trafić za kratki na osiem lat (wcześniej było to pięć lat). Co ważne, z utratą wolności na dłużej niż wcześniej trzeba się także liczyć przy nieumyślnym działaniu. Maksymalnie jest to już nie dwa, lecz trzy lata, a niekiedy nawet więcej. Jeśli taki czyn został popełniony w związku z eksploatacją instalacji działającej w ramach zakładu, w zakresie korzystania ze środowiska, na które jest wymagane pozwolenie, wówczas sprawca może zostać pozbawiony wolności na co najmniej rok, a maksymalnie do 10 lat (do tej pory było od 6 miesięcy do 8 lat). Przy działaniu nieumyślnym minimalny czas pozbawienia wolności wynosi trzy miesiące, a maksymalny pięć lat. Wcześniej dolnej granicy nie było, a górna wynosiła tylko trzy lata.
Za zajmowanie się odpadami w sposób niedozwolony - lista zakazanych czynności też jest w tym przypadku długa. Zawiera takie działania wbrew przepisom, jak: składowanie, usuwanie, przetwarzanie, zbieranie, unieszkodliwianie, transportowanie odpadów lub substancji, a także dokonywanie odzysku odpadów lub substancji w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu ludzi albo spowodować obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi albo zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym. Jeśli ktoś obecnie popełni taki czyn, będzie podlegał karze pozbawienia wolności od roku do 10 lat (art. 183 par. 1). To chyba największe zaostrzenie kary, bo wcześniej dolna granica wynosiła trzy miesiące, a górna tylko pięć lat. Analogiczne sankcje grożą tym, którzy wbrew przepisom przywożą z zagranicy substancje zagrażające środowisku albo odpady lub wywożą je za granicę (art. 183 par. 2 i par. 5).
Za przywożenie z zagranicy lub wywożenie za granicę odpadów niebezpiecznych bez obowiązkowego zgłoszenia lub zezwolenia albo niespełnianie jego warunków - po zmianach sprawca musi się liczyć nawet z 12 latami odosobnienia, a minimalnie z 2 latami (do tej pory było to maksymalnie 8 lat, a minimalnie 6 miesięcy). Analogiczny wymiar kary grozi temu, kto porzuca odpady niebezpieczne w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, czego wcześniejsze przepisy nie uwzględniały (art. 183 par. 5 i 5a k.k.). Przy działaniu nieumyślnym w ww. przypadkach trzeba się liczyć z grzywną, karą ograniczenia wolności lub do pięciu lat więzienia.
Przy najtragiczniejszych zdarzeniach, jeżeli dochodzi do zniszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach lub istotnym obniżeniu jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi - sprawca musi się liczyć z pozbawieniem wolności na 2 do 12 lat (nie jak dotąd od 6 miesięcy do 8 lat). A jeżeli skutkiem jest śmierć człowieka lub ciężki uszczerbek na zdrowiu wielu osób, czyn będzie kwalifikowany ja zbrodnia, czyli trzeba się będzie liczyć z co najmniej trzema latami więzienia. Górnej granicy nie określono, czyli grozić może nawet 15 lat więzienia (art. 185 par. 3).
Za nieutrzymywanie - mimo obowiązku - w należytym stanie lub nieużywanie urządzeń zabezpieczających wodę, powietrze lub powierzchnię ziemi przed zanieczyszczeniem, a także nieutrzymywanie, mimo obowiązku, w należytym stanie lub nieużywanie urządzeń zabezpieczających przed skażeniem promieniotwórczym lub promieniowaniem jonizującym - w takich przypadkach sąd może nałożyć grzywnę, karę ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności od trzech miesięcy do lat pięciu (wcześniej było do dwóch lat, dolnej granicy nie było). Z takimi samymi sankcjami musi się liczyć ten, kto oddaje lub dopuszcza do użytkowania obiekt budowlany lub zespół obiektów niemających wymaganych prawem urządzeń wymienionych powyżej (art. 186 par. 1 i par. 2 k.k.).

Grzywna i obligatoryjna nawiązka

Gdy środowiskowy przestępca trafi pod sąd, musi się liczyć nie tylko z karą więzienia, lecz także z grzywną lub nawiązką, której nałożenie przy umyślnym działaniu stało się obecnie obowiązkowe. - Przypomnijmy, że grzywnę wymierza się w stawkach dziennych, określając liczbę stawek oraz wysokość jednej stawki. Co do zasady najniższa liczba stawek wynosi 10, zaś najwyższa 540 - mówi Joanna Wilczyńska, ekspertka spółki Atmoterm SA, zajmującej się doradztwem środowiskowym. Stawka dzienna to obecnie od 10 zł do 2000 zł.

- A to znaczy, że grzywna minimalna wynosi 100 zł, a maksymalna 1 080 000 zł - wylicza ekspertka.

Sąd ma prawo, a niekiedy wręcz obowiązek, nałożyć nawiązkę, która może się okazać wielokrotnie bardziej uciążliwa niż grzywna. Co ważne, do tej pory nawet przy umyślnym przestępstwie środowiskowym nałożenie nawiązki nie było obligatoryjne. Teraz, zgodnie ze zmienionym art. 47 par. 2 k.k., sprawca skazany za umyślne przestępstwo przeciwko środowisku, będzie musiał ją zapłacić. Z kolei w wypadku skazania sprawcy za analogiczne, lecz nieumyślne przestępstwo, sąd może, ale nie musi orzec takiej kary. I tak od 1 września wysokość nawiązki za przestępstwa środowiskowe wynosi od 10 tys. do nawet 10 mln zł.

Jednak w szczególnie uzasadnionych okolicznościach - gdyby wymierzona nawiązka powodowała problem z utrzymaniem siebie bądź rodziny, a także gdy pokrzywdzony pojednał się ze sprawcą - sąd może wymierzyć niższą nawiązkę.

Środowiskowe nawiązki będą przekazywane na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Tym samym w przeciwieństwie do grzywien, które trafiają do Skarbu Państwa, muszą być przeznaczone na cele związane z ochroną środowiska.

UWAGA! Jeżeli w czasie orzekania obowiązuje inna ustawa niż w czasie popełnienia przestępstwa, to choć co do zasady obowiązują nowe przepisy, to zgodnie z podstawową kodeksową zasadą należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy. Tak więc na podstawie regulacji obowiązujących od 1 września będą sądzone tylko te przestępstwa środowiskowe, które zostały popełnione po tej dacie.

•Czy wyższe sankcje obejmą sprawców katastrofy ekologicznej na Odrze?

Nie, podwyższenie sankcji nie będzie miało wpływu na wymiar kary, jaki otrzymają sprawcy katastrofy na Odrze, o ile zostaną wykryci. Katastrofa na Odrze miała miejsce w lipcu i sierpniu 2022 r. W związku z tym, jeżeli nawet uda się ustalić przykładowo, kto zanieczyścił wodę w taki sposób, że zagroziło to życiu lub zdrowiu ludzi lub spowodowało istotne obniżenie jakości wody czy też spowodowało zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach, to taka firma bądź osoba będą zapewne sądzone według zasad obowiązujących przed 1 września 2022 r. - Obowiązywać będzie bowiem kodeksowa zasada, że jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia przestępstwa, to należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy.

Firma też trafi przed sąd karny

Z karami nakładanymi w postępowaniach karnych przed 1 września musiały się liczyć osoby fizyczne. Tak więc, gdy trudno było wskazać konkretnego winnego, to sprawiedliwości nie mogło stać się właściwie zadość, nie było jak ukarać firmy. W przypadku kar za przestępstwa środowiskowe to się jednak teraz zmieniło o 180 stopni. Zmiany wprowadzono do ustawy z 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 358, ost.zm. 2022 r. poz. 1488) - pojawił się w niej nowy art. 4a. Wynika z niego, że gdy dojdzie do popełnienia czynu zabronionego np. przez osobę reprezentującą podmiot zbiorowy lub działającą w jego imieniu, to podmiot ten podlega odpowiedzialności karnej - niezależnie od wydania wyroku albo orzeczenia dotyczącego ww. osób fizycznych. Ponadto firma poniesie także karę finansową, jeśli do przestępstwa przeciwko środowisku dojdzie w wyniku przekroczenia uprawnień przez osobę dopuszczoną do działania lub w wyniku niedopełnienia obowiązków przez ww. osoby albo osobę będącą przedsiębiorcą, który bezpośrednio współdziała z podmiotem zbiorowym w realizacji celu prawnie dopuszczalnego, o ile zachowanie to przyniosło lub mogło przynieść podmiotowi zbiorowemu korzyść, nawet niemajątkową.

Kara finansowa dla firmy może wynieść od 10 tys. zł do 5 mln zł. Podmiot zbiorowy poza przestępstwami wymienionymi w art. 181-188 k.k. odpowie karnie także na czyny zabronione z następujących ustaw:

- z 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.1816);

- z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916; ost.zm. Dz.U z 2022 r. poz. 1726);

- z 2 czerwca 2001 r. o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 546);

- z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 195; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1700);

- z 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1955; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1250);

- z 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2065).

Wykroczenia także bardziej dotkliwe

Obowiązująca od 1 września 2022 r. ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania przestępczości środowiskowej zmienia także kodeks wykroczeń, czyli ustawę z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2008; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1768; dalej: k.w.). Wzrosły grzywny za niektóre czyny, popełniający wykroczenie częściej też musi się liczyć z obowiązkiem przywrócenia miejsca do stanu poprzedniego. Kary z kodeksu wykroczeń są nakładane wyłącznie na osoby fizyczne. Z ważniejszych zmian warto wskazać:

▶Surowsze sankcje za palenie w lesie lub na torfowisku. Zgodnie z art. 82 par. 3 k.w., jeżeli ktoś roznieca ogień poza miejscami wyznaczonymi do tego celu albo pali tytoń w lesie, a także na terenach śródleśnych oraz na obszarze łąk, torfowisk i wrzosowisk, jak również w odległości do 100 m od nich - podlega karze aresztu, ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. Poprzednio k.w. nie przewidywał kary ograniczenia wolności. Warto też zwrócić uwagę na dodany par. 3a, z którego wynika, że wobec takiej osoby można także orzec obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego.

Wyjątkiem na terenach leśnych, które są nieobjęte powyższymi sankcjami, są miejsca na drogach utwardzonych i miejsca wyznaczone do pobytu ludzi. Tak było także w poprzedniej wersji przepisu.

▶Drożej za śmiecenie na kolei lub skwerze. Przebudowany został znacząco także art. 145 k.w. Paragraf 1 mówi po zmianie, że kto zanieczyszcza lub zaśmieca obszar kolejowy (to nowość) lub miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, ten podlega karze grzywny nie niższej niż 500 zł (do tej pory była to grzywna do 500 zł lub nagana). Dodano także par. 2, zgodnie z którym można zostać ukaranym również za usiłowanie wykroczenia określonego powyżej oraz podżeganie do niego i pomocnictwo. Ponadto pojawił się par. 3, który stanowi, że w razie popełnienia omawianego wykroczenia można orzec obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego.

▶Trudniej uciec od sankcji za porzucanie śmieci na cudzym polu. Z ukaraniem musi się liczyć także ten, kto na cudze pole wyrzuca kamienie, odpady, złom lub padlinę niebędące odpadami (tego doprecyzowania nie było) lub inne nieczystości. Sprawa ww. wykroczeń może zostać ukarana grzywną nie niższą niż 500 zł (dotychczas nie było dolnej granicy, przepisy wskazywały tylko górną - do 1000 zł) albo karą nagany (art.154 par. 2 k.w.). I w tym przypadku ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie przepisów (ust. 2a i 2b art. 154), które stanowią, że:

karane jest także usiłowanie takiego wykroczenia oraz podżeganie do niego i pomocnictwo,
popełnienie takiego czynu może się wiązać z obowiązkiem przywrócenia miejsca do stanu poprzedniego.

▶Koniec z przymykaniem oka za zanieczyszczanie lasu. Grzywny nie uniknie także osoba zanieczyszczająca las (art.162 par. 1 k.w.). I tak ten, kto w lasach zanieczyszcza glebę lub wodę albo wyrzuca do lasu kamienie, odpady, złom lub padlinę niebędące odpadami lub inne nieczystości albo w inny sposób zaśmieca las, musi się liczyć z karą ograniczenia wolności albo grzywną nie niższą niż 500 zł (dolna wysokość grzywny nie była wcześniej określona, możliwa też była nagana). Jeżeli zaś, o czym mówi art. 162 par. 2 k.w., sprawca zakopie, zatopi, odprowadzi do gruntu w lesie lub w inny sposób będzie składował w lesie odpady, to za taki czyn będzie podlegał karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny nie niższej niż 1000 zł (dotychczas nie było kary ograniczenia wolności, a dolna granica grzywny nie była określona). Karane będzie także usiłowanie ww. wykroczeń oraz podżeganie do nich i pomocnictwo. Sprawcę można będzie też zobowiązać do przywrócenia zanieczyszczonego miejsca do stanu poprzedniego.

Zniknął natomiast przepis, który w przypadku zanieczyszczania lasów, mówił o obowiązku lub możliwości orzeczenia nawiązki do wysokości równej kosztom:

rekultywacji gleby,
oczyszczenia wody,
wydobycia, wykopania lub usunięcia odpadu z lasu,
zniszczenia lub neutralizacji odpadów.

Zastąpił go wspomniany przepis o możliwości nałożenia na sprawcę obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego. Przy czym zdaniem autorów poradniku nawiązka w tym przypadku była lepszym rozwiązaniem niż obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego. W tym przypadku mamy więc do czynienia nie z poprawą standardów ochrony środowiska, ale odejściem od nich. Nawiązka ma bowiem charakter zarówno restytucyjny, jak i karny, czyli łączy ze sobą dwie funkcje. Natomiast przywrócenie do stanu poprzedniego - to tylko jedna funkcja, a wykonanie tego obowiązku może się okazać kłopotliwe.

Poza tym znika obligatoryjność tej kary, bowiem dotychczas gdy sprawca w lesie zakopał, zatopił, odprowadzał do gruntu w lub w inny sposób składował odpady, nawiązka była obowiązkowa, a to znaczy, że teraz sąd może łagodniej niż do tej pory spojrzeć na sprawcę od strony finansowej.

▶Wypalanie traw teraz bardzo kosztowne. Nie bezpośrednio do kodeksu wykroczeń, lecz do ustawy o ochronie przyrody został wprowadzony art. 130a, który ustanawia sankcje za usuwanie z gruntów (rolnych, obszarów kolejowych, pasów przydrożnych, trzcinowisk lub szuwarów) roślinności przez jej wypalanie. Osoba, która to robi, podlega obecnie karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny do 30 tys. zł. To znacznie wyższa od standardowej wysokość grzywny - co do zasady w innych przypadkach wynosi ona 5 tys. zł. Ukaranego za takie wykroczenie można też zobowiązać do przywrócenia do stanu poprzedniego. Wcześniej w podobnych sprawach - na podstawie uchylonego przepisu tej ustawy - karano aresztem lub grzywną. Orzekanie w sprawach dotyczących tego i wielu innych wykroczeń z ustawy o ochronie przyrody następuje na podstawie przepisów ustawy z 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1124).

Mandatem ukarze także inspektor ochrony środowiska

Uprawnienia do nakładania mandatów (grzywien w formie mandatu) mają m.in. inspektorzy ochrony środowiska. Warto zwrócić uwagę, że od 1 września zmieniła się podstawa prawna, na mocy której mogą to robić. Przed tą datą obowiązywało rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 13 września 2002 r. w sprawie nadania inspektorom Inspekcji Ochrony Środowiska uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. z 2002 r. poz. 1253; ost.zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 1872), a obecnie jest to rozporządzenie ministra klimatu i środowiska z 30 sierpnia 2022 r. w sprawie wykroczeń, za które inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. poz. 1837). Warto przy tym wskazać, że inspektorzy przykładowo mogą karać mandatem za wykroczenia z art. 154 par. 2 k.w., czyli za porzucanie śmieci na cudzym polu, a także m.in: za brak informacji o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych z ustawy o inspekcji ochrony środowiska, nieudostępnienie dokumentu potwierdzającego odzysk lub recykling z ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1903), nieprzedłożenie uprawnionym organom lub osobom dokumentów lub informacji wymaganych w międzynarodowym przemieszczaniu odpadów z ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1792). To oczywiście tylko przykłady - pełna lista wykroczeń, za które inspektor ochrony środowiska może ukarać mandatem, jest zawarta w rozporządzeniu. Przy czym inspektor ochrony środowiska może nałożyć mandat tylko wówczas, gdy ma stosowne upoważnienie nadane mu przez:

głównego inspektora ochrony środowiska - dla inspektorów zatrudnionych w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska;
wojewodę na wniosek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska - dla inspektorów zatrudnionych w wojewódzkim inspektoracie ochrony środowiska.

Odpowiedzialność prawna za naruszenie zasad korzystania ze środowiska

Kary za przestępstwa i wykroczenia przeciwko środowisku, o których w ostatnich czasach głośno ze względu na ich zaostrzenie, to jedynie wycinek skomplikowanego systemu sankcjonowania różnego rodzaju nieprawidłowości związanych z korzystaniem ze środowiska.

W systemie kar środowiskowych nie jest prosto się połapać. Aby zrozumieć mechanizm, trzeba zacząć od początku, czyli od ustalenia znaczeń podstawowych pojęć.

Pojęcie środowiska

Dla prawidłowego zobrazowania zakresu odpowiedzialności za naruszenie zasad korzystania ze środowiska w pierwszej kolejności niezbędne staje się prawidłowe ustalenie zakresu znaczeniowego samego terminu „środowisko”. Z punktu widzenia prawnego najważniejsze znaczenie mają postanowienia art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973; ost. zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1747; dalej: p.o.ś.). Zgodnie z nim przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że „wiodącym w przywołanej definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego, stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka. Powyższe pozwala przyjąć, że ustawa dotyczy informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 169/21). Dlatego też zakres znaczeniowy pojęcia środowiska jest bardzo szeroki i obejmuje różne komponenty. W praktyce przyjmuje się więc, że także „wytwór działalności rolniczej w postaci plantacji roślin należy uznać za element przyrodniczy środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko podlega badaniu także wpływ planowanego przedsięwzięcia na plantacje roślin znajdujące się w obszarze oddziaływania tego przedsięwzięcia” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2006/12).

W związku z szerokim zakresem przedmiotowym środowiska również zróżnicowanie podstaw odpowiedzialności za naruszenie zasad korzystania z niego jest bardzo duże. Dlatego też omówienie ich wszystkich w tym miejscu nie jest możliwe. Przedstawiamy więc jedynie podstawowe zasady odpowiedzialności prawnej oraz najistotniejsze rozwiązania mające wpływ na skuteczność ochrony środowiska.

Podmioty korzystające ze środowiska

Z punktu widzenia odpowiedzialności prawnej za naruszenie zasad korzystania ze środowiska bardzo ważne staje się ustalenie kręgu podmiotów, które mogą ją ponosić. Zacznijmy zatem od ustalenia, kogo w praktyce należy uznać za podmiot korzystający ze środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.o.ś. jest nim:

a) przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1570) oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 470), a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

b) jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców,

c) osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Z przytoczonego przepisu wynika, że podmiotami korzystającymi ze środowiska w zasadzie mogą być praktycznie wszystkie podmioty prowadzące działalność gospodarczą, bez względu na jej zakres. Mogą nimi być również osoby fizyczne, jeśli korzystanie ze środowiska wymaga uzyskania pozwolenia. W orzecznictwie podkreśla się, że „niewątpliwie z art. 3 pkt 20 lit. b ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, iż pojęcie jednostki organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą jest szerokie i obejmuje wszelkie twory organizacyjne, niezależnie ich statusu prawnego. Jednakże ocena, czy określona jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą może zostać uznana za podmiot korzystający ze środowiska, zależy od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sytuacji. Jeżeli działalność określonej jednostki organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą polega na korzystaniu ze środowiska w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednostka ta staje się podmiotem praw i obowiązków o charakterze administracyjnym określonych w tej ustawie” (wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 463/06).

Przykład

Nie tylko karna i administracyjna, lecz także cywilna

Spółka S. naruszyła warunki korzystania ze środowiska, które wynikały z decyzji środowiskowej. Możliwe jest ponoszenie odpowiedzialności karnej, administracyjnej oraz cywilnej.

Odpowiedzialność karną będzie ponosiła konkretna osoba fizyczna wydająca polecenie, które doprowadziło do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przeciwko środowisku. Odpowiedzialność administracyjną będzie ponosiła spółka korzystająca ze środowiska. Jednocześnie jeśli w wyniku naruszenia zasad korzystania ze środowiska doszło do powstania szkody, to podmiot ten będzie mógł być pociągnięty do odpowiedzialności cywilnej. W takim przypadku reżimy odpowiedzialności karnej, administracyjnej i cywilnej uzupełniają się bowiem wzajemnie.

Odpowiedzialność prawna na trzech polach

Przepisy ochrony środowiska przewidują trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności, tj. cywilną, karną oraz administracyjną. Ustawodawca wyszedł z założenia, że dla zapewnienia właściwej ochrony środowiska niezbędne jest wykorzystanie wszystkich instrumentów prawnych, właściwych dla prawa administracyjnego, karnego i cywilnego. W takich sytuacjach zawsze występują jednak trudności związane z ustaleniem relacji pomiędzy rozwiązaniami o charakterze ogólnym a tymi szczególnymi, wprowadzonymi w aktach prawnych regulujących szczegółowe zagadnienia materialnoprawne.

Jednocześnie należy pamiętać o tym, że rozwiązania stanowiące podstawę odpowiedzialności za naruszenie zasad korzystania ze środowiska mają charakter komplementarny, a nie konkurencyjny. Zatem reżimy odpowiedzialności wzajemnie się uzupełniają, a nie konkurują. Zasadnicza różnica sprowadza się najczęściej do podmiotów ponoszących odpowiedzialność oraz jej zasad. I tak:

▶odpowiedzialność karna co do zasady jest ponoszona przez osoby fizyczne (poza wyjątkami wynikającymi z przepisów szczególnych, takich jak np. ustawa z 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów za czyny zabronione pod groźbą kary; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 358; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1726) na zasadzie winy.

▶odpowiedzialność cywilną i administracyjną ponoszą podmioty korzystające ze środowiska.

Powyższe potwierdza orzecznictwo. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 339/05) stwierdził, że „podmiot korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko ponosi odpowiedzialność administracyjną niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej. Unormowania dotyczące odpowiedzialności administracyjnej wyposażają organy ochrony środowiska w możliwość decyzyjnego ingerowania w sposoby działania podmiotów, jeżeli działania te szkodliwie oddziaływają na środowisko. Fakt, że za jedną z postaci naruszenia środowiska - czyn określony w art. 156 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - ustawodawca przewidział odpowiedzialność karną, nie wyklucza ponoszenia przez sprawcę tego czynu odpowiedzialności administracyjnej i nie wyklucza kompetencji organów administracji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 363 ust. 1 powyższej ustawy za tę postać negatywnego oddziaływania na środowisko”.

1. odpowiedzialność cywilna

Pragnąc uniknąć niejasności co do zasad ponoszenia odpowiedzialności cywilnej za naruszenie zasad korzystania ze środowiska, ustawodawca w art. 322 p.o.ś. określił, że regułą jest stosowanie w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody w środowisku rozwiązań wynikających z kodeksu cywilnego, z wyjątkami wprowadzonymi w p.o.ś. Przypomnijmy więc kilka podstawowych rozwiązań prawa cywilnego determinujących odpowiedzialność za szkody wywołane oddziaływaniem na środowisko. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że może ona być realizowana na dwóch płaszczyznach: z jednej strony - jako ochrona praw o charakterze rzeczowym, z drugiej - z tytułu wyrządzonego deliktu.

W pierwszym przypadku podstawę roszczeń będzie stanowić art. 144 k.c. - zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych - oraz art. 222 par. 2 k.c., według którego przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń.

Natomiast odpowiedzialność deliktowa w zakresie ochrony środowiska będzie realizowana na podstawie art. 435 par. 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem prowadzący na własny rachunek przedsiębiorstwo lub zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody (pary, gazu, elektryczności, paliw płynnych itp.) ponosi odpowiedzialność za szkodę na osobie lub mieniu, wyrządzoną komukolwiek przez ruch przedsiębiorstwa lub zakładu, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą nie ponosi odpowiedzialności. (K. Gruszecki, „Prawo ochrony środowiska. Komentarz”, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 322). W orzecznictwie podkreśla się, że:

1. „Przewidziana w art. 435 k.c. odpowiedzialność oparta jest na zasadzie ryzyka, co oznacza, że jeżeli poszkodowany wykaże, iż szkodę wyrządził ruch przedsiębiorstwa, prowadzący ponosi odpowiedzialność, nawet jeżeli nie naruszył żadnych ogólnie obowiązujących norm ani stosowanych zasad postępowania oraz działał z najwyższą starannością i ostrożnością.

2. Przyjęcie, iż przedsiębiorstwo jest wprawiane w ruch za pomocą sił przyrody, wymaga uwzględnienia faktycznego znaczenia określonych technologii w działalności przedsiębiorstwa oraz oceny, czy możliwe byłoby osiągnięcie zakładanych celów produkcyjnych przedsiębiorstwa bez użycia sił przyrody. Użyta siła przyrody powinna stanowić siłę napędową przedsiębiorstwa jako całości, by zatem jego istnienie i praca uzależniona była od wykorzystania sił przyrody, bez użycia których nie osiągnęłoby celu, do jakiego przedsiębiorstwo zostało utworzone. Oceniając, czy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art. 435 par. 1 k.c., należy uwzględnić trzy momenty: stopień zagrożenia ze strony urządzeń, stopień komplikacji przy przetwarzaniu energii elementarnej na pracę oraz ogólny poziom techniki” (wyrok Sądu Najwyższego z 17 marca 2022 r., sygn. akt II CSKP 482/22, LEX nr 3362165).

Przykład

Pokrzywdzony może się domagać naprawienia szkody

W sytuacji wystąpienia uciążliwości sąsiedzkich, wywołanych przez eksploatację urządzenia lub instalacji, pokrzywdzony sąsiad będzie miał możliwość dochodzenia zaprzestania negatywnego oddziaływania na ogólnych zasadach wynikających z art. 222 k.c. Natomiast jeśli w wyniku korzystania ze środowiska doszło do wyrządzenia szkody, pokrzywdzony będzie mógł się domagać jej naprawienia na podstawie art. 435 k.c. Odpowiedzialność zaś będzie ponoszona na zasadzie ryzyka. W związku z tym będzie ponoszona nawet wówczas, gdy do powstania szkody doszło w sposób niezawiniony.

2. odpowiedzialność karna

W przypadku naruszenia zasad korzystania ze środowiska przewidziano ponoszenie odpowiedzialności zarówno za wykroczenia, jak i przestępstwa. O klasyfikacji do jednej z tych kategorii naruszeń prawa przesądza rodzaj sankcji przewidzianych za konkretne naruszenie prawa. I tak:

jeśli za konkretne naruszenie prawa przewidziano możliwość wymierzenia kary aresztu lub grzywny - to mamy do czynienia z odpowiedzialnością za wykroczenie.
jeśli za naruszenie prawa przewidziano karę pozbawienia wolności, ograniczenia wolności lub grzywny - to konkretne naruszenie prawa stanowi przestępstwo.
Zobacz również:
Ściekowy paradoks, czyli czy można chronić środowisko, osłabiając branżę wodociągową? [OPINIA]

Wykroczenia

Odpowiedzialność za wykroczenia została określona m.in. w przepisach konkretnych ustaw środowiskowych, m.in. w ustawie - Prawo ochrony środowiska, ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1726) i ustawie z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1549).

Wskazujemy poniżej przykłady działań, które są sankcjonowane jako wykroczenia [ramka].

•Kiedy mamy do czynienia z wykroczeniem i co za nie grozi?

Odpowiedzialność za wykroczenia określona jest m.in.:

• W art. 330-360 p.o.ś., który np. przewiduje sankcje za:

- niezapewnienie ochrony środowiska w trakcie prac budowlanych (art. 330 p.o.ś.);

- brak informacji o terminie oddania do użytkowania obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji lub o terminie zakończenia rozruchu instalacji (art. 331 p.o.ś.);

- nieprzestrzeganie ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w wojewódzkich programach ochrony powietrza (art. 331a p.o.ś.);

- nieprzestrzeganie ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w planie działań krótkoterminowych (art. 332 p.o.ś.);

- naruszenie wymagań w zakresie zamieszczania w reklamie i materiałach promocyjnych informacji o produkcie (art. 332a p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku prowadzenia i przechowywania pomiarów poziomów substancji w powietrzu (art. 333 p.o.ś.);

- brak przestrzegania ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale antysmogowej (art. 334 p.o.ś.);

- brak prowadzenia badań i przechowywania wyników badań zanieczyszczenia gleby i ziemi (art. 335a p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku zgłoszenia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi (art. 335b p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku przeprowadzania remediacji (art. 335c p.o.ś);

- prowadzenie remediacji niezgodnie z ustalonym planem remediacji, nieprzedłożenie projektu planu remediacji, uniemożliwienie przeprowadzenia remediacji lub prowadzenia badań zanieczyszczenia gleby i ziemi (art. 335d p.o.ś.);

- używanie do prac ziemnych gleby lub ziemi zawierających niedopuszczalną zawartość substancji (art. 336 p.o.ś.);

- naruszenie warunków decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 337 p.o.ś.);

- brak przestrzegania ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale ograniczającej używanie jednostek pływających na wodach stojących oraz płynących (art. 338 p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku wykonywania pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 338a p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku terminowego przekazywania wyników pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 338b p.o.ś.);

- niedotrzymywanie standardów emisyjnych w sytuacji braku wymogu uzyskania pozwolenia (art. 339 p.o.ś.);

- naruszenie obowiązków przez prowadzących źródła spalania paliw objętych Przejściowym Planem Krajowym (art. 339a p.o.ś.);

- naruszenie obowiązków prowadzenia i przechowywania pomiarów wielkości emisji (art. 340 p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku przedkładania organom wyników pomiarów mających szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska (art. 341 p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku zgłoszenia instalacji niewymagającej uzyskania zezwolenia lub jej niezgodnego eksploatowania (art. 342 p.o.ś.);

- naruszenie zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających (art. 343 p.o.ś.);

- naruszenie zakazu wprowadzania do obrotu lub ponownego wykorzystania substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska (art. 344 p.o.ś.);

- brak oczyszczenia lub unieszkodliwienia instalacji lub urządzeń z substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska (art. 345 p.o.ś.);

- naruszenie obowiązków informacyjnych w zakresie wykorzystania substancji stwarzające szczególne zagrożenie (art. 346 p.o.ś.);

- brak zamieszczenia informacji o negatywnym oddziaływaniu na środowisko produktów z tworzyw sztucznych (art, 347 p.o.ś.);

- naruszenie zakazu wprowadzania do obrotu produktów niespełniających wymagań (art. 348 p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku prowadzenia/przeprowadzenia pomiarów poziomów wprowadzanych substancji lub energii (art. 349 p.o.ś.);

- brak przedłożenia wyników pomiarów mających szczególne znaczenie dla systematycznej obserwacji zmian stanu środowiska (art. 350 p.o.ś.);

- eksploatowanie instalacji bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków (art. 351 p.o.ś.);

- ujawnienie informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem czynności weryfikatora środowiskowego (art. 351a p.o.ś.);

- bezprawne używanie znaków udziału w krajowym systemie ekozarządzania i audytu (EMAS) (art. 351b p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku sporządzenia raportu końcowego (art. 351c p.o.ś.);

- brak niezwłocznego zawiadomienia o wystąpieniu awarii (art. 352 p.o.ś);

- niewykonanie obowiązków w razie wystąpienia awarii (art. 353 p.o.ś.);

- niewypełnienie obowiązków przez prowadzącego zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia awarii przemysłowej (art. 354 p.o.ś.);

- uruchomienie zakładu lub jego części oraz dokonanie zmiany bez pozytywnego zaopiniowania przez organy Państwowej Straży Pożarnej (art. 355 p.o.ś.);

- niedopełnienie obowiązków nałożonych decyzją w sprawie ustalenia grupy zakładów, których zlokalizowanie względem siebie może spowodować efekt domina (art. 358 p.o.ś.);

- naruszenie obowiązku terminowego przekazywania informacji i danych (art. 359 p.o.ś.);

- niewykonywanie decyzji administracyjnych (art. 360 p.o.ś.).

• W ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który przewiduje m.in. sankcje za:

- prowadzenie gospodarki odpadami w sposób niezapewniający ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska (art. 171 ustawy o odpadach);

- naruszenie zasady bliskości - obszar województwa (art. 172 ustawy o odpadach);

- naruszenie obowiązku prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w sposób niezagrażający życiu lub zdrowiu ludzi oraz środowisku (art. 176 ustawy o odpadach);

- naruszenie warunków zbierania odpadów przez podmiot prowadzący nieprofesjonalną działalność w zakresie zbierania odpadów (art. 177 ustawy o odpadach);

- gospodarowanie odpadami niezgodnie z informacjami zgłoszonymi do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (art. 178 ustawy o odpadach);

- naruszenie obowiązku złożenia wniosku o wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (art. 179 ustawy o odpadach);

- naruszenie obowiązku posiadania wymaganych dokumentów podczas transportu odpadów, obowiązku przechowywania i udostępniania dokumentów ewidencji odpadów lub obowiązku wprowadzania danych do BDO (art. 180 ustawy o odpadach);

- naruszenie obowiązków sprawozdawczych (art. 180a ustawy o odpadach);

- naruszenie zakazów postępowania z PCB (art. 181 ustawy o odpadach);

- naruszenie zakazu mieszania olejów odpadowych (art. 182 ustawy o odpadach);

- naruszenie zakazów i nakazów dotyczących przetwarzania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych (art. 183 ustawy o odpadach);

- naruszenie wymogów przekazywania komunalnych osadów ściekowych (art. 184 ustawy o odpadach);

- naruszenie warunków stosowania komunalnych osadów ściekowych (art. 185 ustawy o odpadach);

- naruszenie obowiązku przechowywania badań komunalnych osadów ściekowych i gruntów, na których osady te mają być stosowane, oraz informacji o dawkach tego osadu, które mogą być stosowane na poszczególnych gruntach (art. 186 ustawy o odpadach);

- naruszenie zakazu unieszkodliwiania, polegającego na odprowadzaniu do morza odpadów pochodzących z procesów wytwarzania dwutlenku tytanu oraz z przetwarzania tych odpadów (art. 187 ustawy o odpadach);

- naruszenie wymogów przyjmowania odpadów do punktu zbierania odpadów metali (art. 188 ustawy o odpadach);

- naruszenie warunków prowadzenia składowiska odpadów (art. 189 ustawy o odpadach);

- naruszenie nakazu zatrudniania osoby posiadającej świadectwo stwierdzające kwalifikacje w zakresie gospodarowania odpadami (art. 190 ustawy o odpadach);

- naruszenie nakazu termicznego przekształcania odpadów w spalarni odpadów lub współspalarni odpadów (art. 191 ustawy o odpadach);

- naruszenie warunków przyjmowania odpadów do spalarni odpadów lub współspalarni odpadów (art. 192 ustawy o odpadach).

• W prawie wodnym wskazującym sankcje za wykroczenia polegające na:

- korzystaniu z wód lub wykonywaniu urządzeń wodnych bez zgody wodnoprawnej lub niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 476 prawa wodnego);

- naruszeniu innych obowiązków związanych z korzystaniem z wód (art. 477-478 prawa wodnego).

Oczywiście przywołane wyżej przepisy nie mają charakteru całościowego i powinny być interpretowane przy uwzględnieniu postanowień ustawy - Kodeks wykroczeń. Jednak już z wskazanego wyżej, przykładowego zestawienia wykroczeń przeciwko zasadom korzystania ze środowiska wynika, że odpowiedzialność za tego typu czyny odgrywa olbrzymią rolę w zapewnieniu skutecznej ochrony środowiska. Dlatego też trzeba przypomnieć, kto i na jakich zasadach może być pociągnięty do odpowiedzialności.

•Kto może ponieść odpowiedzialność za wykroczenia?

Odpowiedzialność za wykroczenia może być ponoszona jedynie przez konkretnie oznaczone osoby. W ściśle określonych przypadkach (np. art. 127 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1726) odpowiedzialność ma charakter szczególny, została bowiem ograniczona jedynie do tych sytuacji, w których sprawcy wykroczenia można przypisać winę umyślną, co wyłącza odpowiedzialność w stanie winy nieumyślnej. Z tego punktu widzenia istotne jest więc precyzyjne określenie, w jakich przypadkach można mówić o umyślnym popełnieniu wykroczenia. Zgodnie z postanowieniami art. 6 par. 1 k.w. wina umyślna zachodzi wówczas, gdy sprawca ma zamiar popełnienia czynu zabronionego, tj. chce go popełnić, albo przewidując możliwość jego popełnienia, godzi się na to. Uwzględniając zatem pojęcie winy umyślnej, należy stwierdzić, że przesłanka ta będzie bardzo mocno ograniczała przypadki odpowiedzialności za wykroczenie przeciwko środowisku. Jego potencjalnemu sprawcy należy bowiem udowodnić, że znał on ograniczenia obowiązujące w stosunku do konkretnego obiektu przyrodniczego i że celowo je naruszył.

Przykład

Konieczne może być wskazanie osoby winnej

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działające na terenie Mazowsza przekazało do zagospodarowania osady ściekowe podmiotowi prowadzącemu działalność w woj. warmińsko-mazurskim. Tymczasem zgodnie z postanowieniami art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach zabrania się stosowania komunalnych osadów ściekowych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone. Jeżeli zatem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazało je do zagospodarowania podmiotowi prowadzącemu działalność poza granicami województwa, na którego terenie zostały wytworzone osady ściekowe, to zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia wykroczenia z art. 172 ust. 1 u.o. przewidującego odpowiedzialność za wykroczenie polegające na stosowaniu osadów ściekowych poza granicami województwa. Przy czym w takim przypadku trzeba będzie udowodnić, że nie zachodzi tu wyjątek wynikający z art. 20 ust. 5 u.o., zgodnie z którym komunalne osady ściekowe mogą być stosowane na obszarze województwa innego niż to, na którym zostały wytworzone, jeżeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do miejsca stosowania położonego na obszarze innego województwa jest mniejsza niż odległość do miejsca stosowania położonego na obszarze tego samego województwa. Ponadto trzeba będzie wskazać, która konkretnie osoba fizyczna jest winna występującego naruszenia prawa.

•Jakie zasady obowiązują w sytuacji zbiegu kilku przepisów nakładających sankcje za wykroczenia?

W praktyce mogą wystąpić również sytuacje, w których jeden czyn naruszający zasady korzystania ze środowiska może wyczerpywać znamiona kilku wykroczeń. W takim przypadku będą znajdować zastosowanie reguły kolizyjne wynikające z art. 9 k.w. I tak:

Zgodnie z postanowieniami par. 1 tego przepisu: „Jeżeli czyn wyczerpuje znamiona wykroczeń określonych w dwóch lub więcej przepisach ustawy, stosuje się przepis przewidujący najsurowszą karę, co nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu środków karnych na podstawie innych naruszonych przepisów”.
Natomiast w myśl postanowień par. 2: „Jeżeli jednocześnie orzeka się o ukaraniu za dwa lub więcej wykroczeń, wymierza się łącznie karę w granicach zagrożenia określonych w przepisie przewidującym najsurowszą karę, co nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu środków karnych na podstawie innych naruszonych przepisów”.

W praktyce oznacza to, że zbieg wykroczeń będzie miał wpływ na wysokość wymierzanej kary.

•Jaka kara grozi za wykroczenia?

Co do zasady może być to kara grzywny lub kara aresztu. W przypadku wykroczeń zgodnie z art. 24 k.w.: „Grzywnę wymierza się w wysokości od 20 do 5000 zł, chyba że ustawa stanowi inaczej”. Natomiast w myśl art. 19 k.w. „Kara aresztu trwa najkrócej 5, najdłużej 30 dni; wymierza się ją w dniach”.

UWAGA! Wprowadzając zmiany ustawą z 22 lipca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania przestępczości środowiskowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1726), nie podniesiono zasadniczej wysokości wymierzanych grzywien. Dlatego też w przypadku wykroczeń przeciwko środowisku - o ile z przepisów szczególnych nie wynika nic innego - w dalszym ciągu mogą być orzekane w podstawowej wysokości, która nie wydaje się obecnie nadmiernie dolegliwa.

Przestępstwa przeciwko środowisku

W przypadku poważniejszych naruszeń prawa przewidziano odpowiedzialność za przestępstwa. Zasady ponoszenia odpowiedzialności za przestępstwa co do zasady określone są w ustawie z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1138; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1855; dalej: k.k.).

Podstawowy katalog przestępstw przeciwko środowisku został określony w art. 181-188 k.k. i należą do nich:

powodowanie zniszczeń w przyrodzie w znacznych rozmiarach (art. 181 k.k.);
zanieczyszczenie środowiska w znacznych rozmiarach (art. 182 k.k.);
nieodpowiednie postępowanie z odpadami (art. 183 k.k.);
nieodpowiednie postępowanie z materiałem promieniotwórczym (art. 184 k.k.);
kwalifikowane typy przestępstw wymienionych wyżej (art. 185 k.k.);
brak dbałości o urządzenia ochronne (art. 186 k.k.);
niszczenie lub uszkadzanie chronionych terenów lub obiektów (art. 187 k.k.);
działalność zagrażająca środowisku (art. 188 k.k.).

Podstawowymi karami przewidywanymi za określone wyżej przestępstwa jest kara pozbawienia wolności, kara ograniczenia wolności lub kara grzywny. Zgodnie z art. 37 k.k. kara pozbawienia wolności trwa najkrócej miesiąc, najdłużej 15 lat i wymierza się ją w miesiącach i latach. Kara ograniczenia wolności, zgodnie z art. 34 par. 1 k.k., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, trwa najkrócej miesiąc, najdłużej dwa lata, a wymierza się ją w miesiącach i latach. W myśl art. 34 par. 1a k.k. polega na obowiązku wykonywania nieodpłatnej, kontrolowanej pracy na cele społeczne lub potrąceniu od 10 proc. do 25 proc. wynagrodzenia za pracę w stosunku miesięcznym na cel społeczny wskazany przez sąd.

Jednak przepisy szczególne mogą wprowadzać w tym zakresie rozwiązania odrębne, które modyfikują np. wysokość wymierzanej kary, stosowane środki karne lub podmioty, którym mogą być ona wymierzone. Przykładem takich rozwiązań są postanowienia art. 47 par. 2 k.k., zgodnie z którym: „W razie skazania sprawcy za umyślne przestępstwo przeciwko środowisku sąd orzeka, a w wypadku skazania sprawcy za nieumyślne przestępstwo przeciwko środowisku sąd może orzec nawiązkę w wysokości od 10 000 do 10 000 000 złotych na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, o którym mowa w art. 400 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska”. Z kolei nawiązka, w zależności od sytuacji, przybiera postać zryczałtowanego odszkodowania lub kary (K. Buchała, Z. Ćwiąkalski, M. Szewczyk, A. Zoll, „Komentarz do kodeksu karnego. Część ogólna”, Warszawa 1990, s. 280-281).

3. Odpowiedzialność administracyjna

Z punktu widzenia skuteczności ochrony środowiska zasadnicze znaczenie mają środki odpowiedzialności administracyjnej orzekane przez organy administracji w przypadku naruszenia zasad korzystania ze środowiska.

Wśród stosowanych środków można wyróżnić trzy zasadnicze rodzaje. Pierwsze są związane z nałożeniem obowiązków dostosowawczych określonych w decyzji administracyjnej - ze wstrzymaniem prowadzenia działalności włącznie. Do drugiego rodzaju środków należą cofnięcie lub ograniczenie decyzji, na podstawie której jest prowadzona działalność związana z korzystaniem ze środowiska. Natomiast do trzeciej grupy należą kary pieniężne wymierzane w przypadku naruszenia zasad korzystania ze środowiska.

Środek 1: obowiązki nakładane na podmiot

Do tej grupy środków odpowiedzialności administracyjnej należy zaliczyć:

▶Z prawa ochrony środowiska:

- decyzję w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 p.o.ś.);

- decyzję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nakazująca osobie fizycznej wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia albo przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 363 p.o.ś.);

- decyzję wstrzymującą działalność powodującą pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażającą życiu lub zdrowiu ludzi (art. 364 p.o.ś.);

- decyzję wstrzymujące użytkowanie instalacji, obiektu budowlanego lub zespołu obiektów (art. 365 p.o.ś.);

- fakultatywne decyzje wstrzymujące użytkowanie instalacji (art. 367 p.o.ś.);

- decyzję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wstrzymująca użytkowanie instalacji lub urządzenia przez osobę fizyczną (art. 368 p.o.ś.);

-decyzję zakazującą produkcji, sprowadzania z zagranicy lub wprowadzania do obrotu produktów niespełniających wymagań ochrony środowiska (art. 370 p.o.ś.).

▶W zakresie gospodarki odpadami, w którym przewidziano autonomiczne możliwości nałożenia określonych obowiązków w przypadku naruszenia zasad prowadzenia działalności:

- decyzję o wstrzymaniu działalności posiadacza odpadów, kierującą się stopniem zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi (art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach);

- decyzję o wstrzymaniu działalności posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach);

- decyzję o wstrzymaniu, jeżeli w okresie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie polegające na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów stała się ostateczna, posiadaczowi odpadów została wymierzona po raz drugi administracyjna kara pieniężna za naruszenie polegające na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów (art. 32 ust. 1b ustawy o odpadach);

- decyzję o wstrzymaniu w razie nieusunięcia nieprawidłowości w terminie określonym w art. 32 ust. 3 ustawy o odpadach;

- decyzję o wstrzymaniu użytkowania składowiska odpadów (art. 140 ust. 1 ustawy o odpadach);

- decyzję o wstrzymaniu termicznego przekształcania odpadów w tej spalarni lub współspalarni w przypadku niewykonania przez zarządzającego spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów obowiązków, o których mowa w art. 155-160, kierując się stopniem niewykonania obowiązków oraz zagrożeniem dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.

▶W przypadku gospodarki wodnej:

- decyzję restytucyjną nakazującą odbudowę lub likwidację urządzenia wodnego (art. 191 prawa wodnego);

- decyzję ustalającą konsekwencje stwierdzenia prowadzenia działalności niezgodnie z planem działań, planem nawożenia azotem lub z przepisami o przechowywaniu nawozów naturalnych (art. 109 ust. 1 prawa wodnego).

Oczywiście przedstawione powyżej wyliczenie ma charakter jedynie przykładowy i ma na celu wyłącznie zobrazowanie, jaką dużą rolę w procesie ochrony środowiska nakładają decyzje dostosowawcze oraz wstrzymujące możliwość korzystania ze środowiska lub prowadzenie określonej działalności.

Przykład

Nałożenie obowiązku dokonania pomiarów

Na podstawie art. 95 p.o.ś. na obszarze, na którym istnieje przekroczenie dopuszczalnego poziomu substancji w powietrzu, w odniesieniu do zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1846), marszałek województwa może w drodze decyzji nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska, który prowadzi działalność powodującą wprowadzanie substancji do powietrza, obowiązek prowadzenia pomiarów. Jeśli doszło do niewykonania tego obowiązku, to odpowiedzialność na zasadzie winy będzie ponosiła konkretna osoba fizyczna winna zaniedbań. Oznacza, to że do ponoszenia odpowiedzialności nie wystarczy udowodnienie naruszenia prawa. Niezbędne do tego będzie również ustalenie, kto się dopuścił naruszenia prawa i że jego działanie miało charakter zawiniony.

Środek 2: cofnięcie lub ograniczenie uprawnień

Do drugiej kategorii należy zakwalifikować możliwość cofnięcia lub ograniczenia uprawnień wynikających z decyzji stanowiących podstawę korzystania ze środowiska lub działalności w zakresie jego ochrony.

Przykładem takiego rozwiązania jest:

▶Z prawa ochrony środowiska:

- decyzja o cofnięciu lub ograniczeniu bez odszkodowania, jeżeli instalacja nie jest należycie eksploatowana, przez co stwarza zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (art. 194 ust. 1 p.o.ś.);

- decyzja o fakultatywnym cofnięciu i ograniczenie pozwolenia bez odszkodowania, w przypadku np. gdy eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach (art. 195 ust. 1 p.o.ś.).

▶W zakresie gospodarki odpadami:

- decyzja o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie dla prowadzącego zakład recyklingu statków (art. 47 ustawy o odpadach).

▶W prawie wodnym:

- decyzja o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania w przypadku naruszenia warunków wynikających z pozwolenia (art. 415 prawa wodnego).

Środek 3: kary pieniężne

Trzecią kategorię środków, jakie można nałożyć w ramach odpowiedzialności administracyjnej, są kary pieniężne za naruszenie warunków korzystania ze środowiska.

Na początku niezbędne staje się wyjaśnienie, co należy rozumieć przez pojęcie kary pieniężnej. Pomocne w tym zakresie mogą się okazać postanowienia art. 189b k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że „artykuł 189b k.p.a. zawiera regulacje aspektu przedmiotowego administracyjnej kary pieniężnej, stanowiąc: «Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej». Aspekt przedmiotowy dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej jest wyznaczony w art. 70 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1876)” (wyrok NSA z 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 248/19, LEX nr 2682391).

Z przytoczonego poglądu NSA wynika, że zakres przedmiotowy kar pieniężnych jest bardzo szeroki. Mieszczą się w nim kary wymierzane na różnych podstawach prawnych. Nie ma również znaczenia, jak konkretna sankcja została nazwana. Istotny jest bowiem jedynie jej charakter. Jest to szczególnie istotne w zakresie ochrony środowiska. Kary pieniężne mogą bowiem być wymierzane na podstawie różnych aktów prawnych i są różnie nazywane, niektóre z nich są nazywane np. opłatami podwyższonymi.

Kierując się powyższymi kryteriami, należy uznać, że karami pieniężnymi mającymi wpływ na skuteczność ochrony środowiska są:

▶Kary na podstawie p.o.ś. za:

- przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2, ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.);

- naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów (art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.);

- przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, poziomów hałasu (art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.);

- wymierzane organowi za niewykonanie obowiązków z zakresu ochrony powietrza (art. 315a p.o.ś.);

- niedotrzymanie maksymalnych emisji substancji dla źródła spalania paliw (art. 315d p.o.ś.);

- uchybienia w zakresie sporządzania strategicznych map hałasu oraz programów ochrony środowiska przed hałasem (art. 315f p.o.ś.).

▶Opłaty podwyższone na podstawie p.o.ś.:

- za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów bez wymaganego pozwolenia (art. 292 pkt 1 p.o.ś.);

- za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania (art. 293 ust. 2 p.o.ś.);

- za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym (art. 293 ust. 3 p.o.ś.).

▶Kary na podstawie ustawy o odpadach wymierzane za następujące naruszenia określone w art. 194 ust. 1 u.o., a więc za:

- zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, o której mowa w art. 5, przez ich rozcieńczanie lub mieszanie ze sobą, lub z innymi odpadami, substancjami lub materiałami, prowadzące do obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określony dla odpadów niebezpiecznych;

- mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne lub mieszanie odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczanie substancji, o którym mowa w art. 21 ust. 1, lub mieszanie tych odpadów, wbrew warunkom, o których mowa w art. 21 ust. 2;

- transport odpadów niezgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 24;

- magazynowanie odpadów niezgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 25 ust. 1-6;

- nieprowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów albo prowadzenie tego systemu niezgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a;

- przekazywanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych do składowania, do instalacji komunalnej niezgodnie z przepisem art. 29a ust. 2;

- zbieranie odpadów wbrew zakazom, o których mowa w art. 23 ust. 2;

- zlecanie wykonywania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru, wbrew przepisom art. 27 ust. 2;

- nieutrzymywanie zabezpieczenia roszczeń wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 48a ust. 11, lub niezłożenie wniosku o zmianę formy lub wysokości zabezpieczenia roszczeń zgodnie z art. 48a ust. 8;

- prowadzenie działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1, bez wymaganego wpisu do rejestru;

- nieumieszczanie numeru rejestrowego na dokumentach sporządzanych w związku z prowadzoną działalnością, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 63;

- nieprowadzenie ewidencji odpadów albo prowadzenie tej ewidencji w sposób nieterminowy lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

- dokonanie zrzutu olejów odpadowych do wód, gleby lub ziemi, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 93;

- rozcieńczanie lub sporządzanie mieszanin odpadów ze sobą lub z innymi substancjami lub przedmiotami, o którym mowa w art. 122 ust. 3;

- wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144;

- przekazywanie do termicznego przekształcania odpadów selektywnie zebranych w celu przygotowania ich do ponownego użycia lub recyklingu, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 158 ust. 2a;

- przekazywanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych do termicznego przekształcania niezgodnie z przepisami art. 158 ust. 3 i 4;

- niedostarczanie odpadów przez transportującego odpady (art. 194b u.o.);

- transport odpadów bez zezwolenia lub wpisu do rejestru (art. 195 u.o.);

- nieutworzenie przez starostę miejsca przeznaczonego na postój zatrzymanych pojazdów z odpadami (art. 195a u.o.);

- wyznaczenie w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsca spełniającego warunki magazynowania (art. 195b u.o.).

▶W przypadku naruszenia zasad korzystania z wód kary wymierzone za:

- nieprzekazanie Wodom Polskim, wbrew wymogom art. 89 ust. 1a, sprawozdania z realizacji krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, o którym mowa w art. 89 ust. 1a (art. 472a ust. 1 pkt 1 prawa wodnego);

- nieprzekazanie Wodom Polskim, wbrew wymogom art. 90 ust. 3, poprawionego lub uzupełnionego sprawozdania z realizacji krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ponownego wezwania, o którym mowa w art. 90 ust. 3 (art. 472a ust. 1 pkt 2 prawa wodnego);

- nieprzekazanie Wodom Polskim, wbrew art. 96a ust. 2, ankiety na potrzeby aktualizacji krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania (art. 472a ust. 1 pkt 3 prawa wodnego);

- nieprzekazanie Wodom Polskim, wbrew art. 96a ust. 4, poprawionej lub uzupełnionej ankiety na potrzeby aktualizacji krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ponownego wezwania (art. 472a ust. 1 pkt 4 prawa wodnego);

- niespełnianie warunków przez aglomerację (art. 472b prawa wodnego).

▶Opłata podwyższona z art. 280 prawa wodnego za:

- korzystanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego z usług wodnych polegających na:

a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych,

b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi;

- korzystanie bez wymaganego pozwolenia z usług wodnych polegających na:

a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych,

b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi.

Przykład

Administracyjna kara pieniężna

W praktyce podmioty korzystające ze środowiska, w wyniku działalności których powstają odpady, próbują podejmować działania zmierzające do zmniejszenia zagrożenia wywołanego przez wytworzone odpady. Zgodnie jednak z postanowieniami art. 5 u.o. zakazuje się zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne przez ich rozcieńczanie lub mieszanie ze sobą, lub z innymi odpadami, substancjami lub materiałami, prowadzące do obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określony dla odpadów niebezpiecznych. Jeżeli zatem w konkretnym przypadku wytwórca odpadów dokonał np. rozcieńczenia wytworzonych odpadów (np. odcieków ze składowiska odpadów), to będzie on ponosił odpowiedzialność administracyjną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 1 u.o., a za popełniony delikt będzie mogła mu być wymierzona kara pieniężna w wysokości od 1000 do 1 000 000 zł. Do poniesienia odpowiedzialności nie będzie konieczne wykazanie winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Zgodnie zaś z art. 199 u.o. „przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia”.

•Kto może ponieść odpowiedzialność administracyjną?

W zależności od sytuacji odpowiedzialność administracyjną mogą ponosić zarówno podmioty prowadzące działalność gospodarczą, jednostki samorządowe, jak i osoby fizyczne bez związku z działalnością gospodarczą. Jednocześnie do ponoszenia tego rodzaju odpowiedzialności nie jest niezbędne posiadanie decyzji określającej indywidualne warunki korzystania ze środowiska. Duża część obowiązków wynika bowiem bezpośrednio z prawa. W związku z tym w praktyce każdy podmiot może ponosić odpowiedzialność za zaniechanie podjęcia działań, takich jak np. składanie sprawozdań z działalności związanej z korzystaniem ze środowiska.

Przykład

Nałożenie obowiązków jako sankcja

W wyniku eksploatacji przez Jana Kowalskiego pieca opalanego węglem doszło do wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji organ wykonawczy gminy na podstawie art. 363 p.o.ś. może nakazać konkretnej osobie fizycznej wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Do ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej na tej podstawie nie jest niezbędne zawinienie. Wystarczy samo ustalenie wystąpienia wskazanych skutków. Wydawane decyzje mają jednak charakter uznaniowy. Organ będzie zatem musiał wskazać w decyzji, dlaczego uznał, że nałożenie określonych obowiązków jest niezbędne.

Co istotne, w przeciwieństwie do odpowiedzialności cywilnej i karnej odpowiedzialność administracyjna została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zmianami w środowisku. Dlatego w orzecznictwie podkreśla się, że „nie jest wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa. Natomiast przypadek winy, choćby nieumyślnej, jak to już wskazano, niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności. Przedsiębiorca nie może więc osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić” (wyrok WSA w Łodzi z 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 381/16, LEX nr 2120325). Tłumaczenie się zatem brakiem znajomości przepisów nie stanowi żadnego usprawiedliwienia dla naruszenia prawa. Dlatego tak ważne staje się dokładne ustalenie, jakie obowiązki spoczywają na podmiotach korzystających ze środowiska w konkretnym przypadku. Jednocześnie niektóre z aktów prawnych, w których przewidziano możliwość wymierzenia kar pieniężnych - np. ustawa o ochronie przyrody - wprowadzają samodzielne zasady wymierzania kar pieniężnych. Jeśli natomiast ustawy na podstawie, których mogą być wymierzone kary pieniężne, takich rozwiązań nie zawierają, wówczas zastosowanie znajdują ogólne reguły wymiaru kar pieniężnych określone w k.p.a. Jednocześnie okoliczności brane pod uwagę przy wymierzaniu kary będą zależały od sposobu naruszenia prawa. I tak np. przy odprowadzaniu ścieków do środowiska znaczenie będzie miała prawidłowość przeprowadzenia pomiarów, z zachowaniem standardów wynikających z przepisów prawa (art. 147a p.o.ś.), ale już w przypadku terminowego wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych znaczenie będzie miał termin złożenia sprawozdania. Dlatego też trudno jest przedstawić w uniwersalny sposób, jakie okoliczności faktyczne i prawne mają znaczenie przy wymierzaniu kary, gdyż będą one się zmieniały w zależności od sposobu korzystania ze środowiska lub prowadzonej działalności. Również przepisy stanowiące podstawę odpowiedzialności mogą wprowadzać autonomiczne rozwiązania procesowe, tj. wskazujące, w jaki sposób powinien być ustalony stan faktyczny w konkretnej sprawie. Nie będą więc one szczegółowo omawiane. Z punktu widzenia podmiotów korzystających ze środowiska nie mniej istotne jest jednak ustalenie, kiedy mogą się uwolnić od odpowiedzialności lub zminimalizować jej negatywne skutki.

Zwolnienie lub odstąpienie od kary

W pewnych sytuacjach przewidziano przepisy zwalniające od odpowiedzialności lub pozwalające odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej

A zatem w jakich przypadkach organ może odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej albo kiedy sprawca może uwolnić się od odpowiedzialności? Jak już była o tym mowa wyżej, reguły wynikające z k.p.a. znajdują zastosowanie, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W prawie ochrony środowiska brak jest rozwiązań, które by określały, po spełnieniu jakich przesłanek organ prowadzący postępowanie może odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. Takiego charakteru nie mają bowiem postanowienia art. 308 p.o.ś., który wskazuje, kiedy postępowanie nie jest wszczynane. Odstąpić od wymierzenia kary można bowiem dopiero po wszczęciu postępowania w konkretnej sprawie i stwierdzeniu, że zachodzą do tego podstawy. Reguł takich nie ma również w ustawie o odpadach oraz prawie wodnym. Dlatego też w tym zakresie znajdują zastosowanie ogólne reguły wynikające z k.p.a. Są to:

▶Siła wyższa. Jednym z rozwiązań mających wpływ na możliwość wymierzenia kary pieniężnej jest siła wyższa. Zgodnie z art. 189e k.p.a. „w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu”. Niestety posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem siły wyższej jest przykładem klasycznego zwrotu prawnie niedookreślonego, którego ustawodawca nie definiuje. Nie pozwala to jednak na dowolność interpretacji (Lech Morawski, „Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz”, Wydawnictwo „Dom Organizatora”, Toruń 2002, s. 382). W związku z tym wypełnienie ich określoną treścią musi mieć charakter zindywidualizowany i wraz z rozwojem cywilizacyjnym może się zmieniać. Omawiane pojęcie we wszystkich przypadkach powinno być interpretowane przy wykorzystaniu tych samych reguł. Dlatego też przy ustalaniu jego znaczenia można posłużyć się również posiłkowo wykładnią międzysystemową. Na gruncie odpowiedzialności administracyjnej jest to bowiem nowa przesłanka egzoneracyjna (egzoneracja - stany faktyczne oraz prawne, na które może powołać się zobowiązany do naprawienia szkody w celu zwolnienia się od odpowiedzialności na zasadzie ryzyka - red.) i poglądy w tym zakresie dopiero się kształtują.

W doktrynie prawa cywilnego wyróżnia się trzy kategorie siły wyższej, tj. katastrofalne działania przyrody, akty władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz poważne zaburzenia życia publicznego (Witold Warkałło, „Siła wyższa jako zasada nieodpowiedzialności i domniemanie przypadkowości szkody”, Państwo i Prawo 1949/9-10, s. 100-102). Na kanwie wymierzania kar pieniężnych na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w orzecznictwie przyjmuje się, że: „Stan wyżej konieczności musi wynikać z obiektywnego stanu rzeczy, a nie subiektywnego przeświadczenia (odczucia) strony. Znaczenie mają zatem tylko konkretne okoliczności, które poddają się weryfikacji. Nie sposób do nich zaliczyć ani „nagłej prośby sąsiada”, ani twierdzenia, że drzewa były niebezpieczne, gdyż okoliczności te nie świadczą jeszcze o faktycznym wystąpieniu stanu nadzwyczajnego, obejmującego wyjątkowe i nagłe zagrożenie” (wyrok WSA w Szczecinie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 903/19).

Nie ma żadnych przeciwwskazań, aby podobnymi kryteriami kierować się przy ustalaniu, czy nie wystąpiła siła wyższa także w przypadku kar pieniężnych wymierzanych na podstawie innych aktów prawnych.

Przykład

Przesłanki wystąpienia siły wyższej

W wyniku działalności spółki powstają ścieki, które po oczyszczeniu w oczyszczalni ścieków są odprowadzane do rzeki. Odbywa się to na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, w którym określono parametry, jakim powinny odpowiadać oczyszczone ścieki. Jednak na oczyszczalnię ścieków spadł samolot, który zniszczył niektóre urządzenia. W efekcie tego doszło do odprowadzenia ścieków nieodpowiadających parametrom określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. W takim przypadku, na podstawie art. 280 prawa wodnego, co do zasady jest podstawa do wymierzenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Jednak w takiej sytuacji wystąpiły przesłanki uzasadniające przyjęcie wystąpienia siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a. A więc nie ma podstaw do wymierzenia opłaty podwyższonej, gdyż do zdarzenia doszło w wyniku działań, na które podmiot korzystający nie miał wpływu i nie mógł ich przewidzieć.

▶Przepisy pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary. Kolejnym przykładem rozwiązań pozwalających na uwolnienie od odpowiedzialności jest możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Co do zasady stwarza ją art. 189f k.p.a. W praktyce pojawiają się wątpliwości, czy może on znajdować zastosowanie w przypadku wymierzania kar pieniężnych za naruszenie warunków korzystania ze środowiska w sytuacjach, w których ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania konkretnych działów ordynacji podatkowej. Próbując rozwiązać ten problem, w orzecznictwie wskazuje się, że „nieuzasadnione są również argumenty organu, który stwierdził, że na skutek odesłania z art. 236d ust. 4 p.o.ś. do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ordynacji podatkowej nie było możliwe zastosowanie art. 189a par. 1 i 2 pkt 2 i art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko to jest błędne. Wprowadzając dział IVa k.p.a., ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych (podkreślenie - K.G). Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a par. 2 k.p.a. (…). Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia, czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a par. 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. (...) Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej odpowiednio stosowane będą przepisy ordynacji podatkowej. Przepisy działu IVa k.p.a. mają zatem charakter komplementarny, a więc ustawodawca wraz z ich wprowadzeniem nie musiał nowelizować art. 236d ust. 4 p.o.ś.” (wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20). Orzeczenie to ma trudną do przecenienia wartość w przypadku ustalania, w jakich przypadkach należy stosować reguły wynikające z art. 189f k.p.a. Na jego podstawie można bowiem postawić generalną tezę, że w tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca w przepisach stanowiących podstawę wymierzenia kary nie określił autonomicznych reguł odstąpienia od wymierzenia kary, będą znajdować zastosowanie reguły wynikające z art. 189f k.p.a. Jeśli zaś zasady odstąpienia zostaną określone, to będą one wyłączały stosowanie ogólnych reguł.

Po ustaleniu w sposób bezsporny, że art. 189f k.p.a. może być stosowany także w przypadku kar pieniężnych wymierzanych na podstawie p.o.ś., prawa wodnego, ustawy o odpadach i innych ustaw, kilka słów uwagi należy poświęcić przesłankom, które to uzasadniają. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że „przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a par. 2 k.p.a.” (uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, LEX nr 3352558). Analizując postanowienia art. 189f par. 1 k.p.a., należy zauważyć, że określając przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary, ustawodawca posłużył się spójnikiem „lub”. Jest on przejawem alternatywy. Oznacza to, że do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wystarczy alternatywne wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 189f par. 1 pkt lub 2 k.p.a. Ponadto przed omówieniem przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary należy zauważyć, że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 189f par. 1 k.p.a. mają charakter związany - czyli stwierdziwszy wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie, organ będzie musiał odstąpić od wymierzenia kary.

Oceniając przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, należy przeanalizować również rozwiązania szczególne, które mogą poszerzać ich katalog. Najlepszym przykładem tego typu rozwiązania są postanowienia art. 21a ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, wprowadzającego autonomiczne przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary „młodym przedsiębiorcom”. W takim przypadku, zgodnie z postanowieniami art. 21 ust. 3 prawa przedsiębiorców, jeżeli przedsiębiorca usunie stwierdzone naruszenia przepisów prawa oraz skutki tych naruszeń - jeżeli skutki takie wystąpiły - w wyznaczonym terminie, organ odstępuje od wymierzenia kary pieniężnej. Zakresu przedmiotowego obowiązywania przytoczonych rozwiązań w żaden sposób nie ograniczono. W związku z tym należy uznać, że będzie ono musiało być brane pod uwagę także w przypadku kar pieniężnych za naruszanie warunków korzystania ze środowiska.

▶Znikoma skala naruszenia prawa oraz jego zaprzestanie. Analizując możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej przy zastosowaniu tej przesłanki, należy zauważyć, że składa się ona z dwóch elementów, które muszą wystąpić łącznie. To jest skala naruszenia prawa musi być znikoma oraz sprawca deliktu zaprzestał już naruszania prawa. Jeśli chodzi o pojęcie znikomości naruszenia prawa, to jest to kolejny zwrot prawnie niedookreślony. W związku z tym jego interpretacja musi być dynamiczna i dostosowana do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że „to nie mierzona kwotą w złotych wartość wprowadzonego do obrotu paliwa ma miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a., lecz chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia” (wyrok NSA z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20).

Dlatego przy ustalaniu, jaka była skala naruszenia, w żadnym razie nie można sugerować się wysokością kary, jaka byłaby orzeczona w konkretnym przypadku. Jej wysokość ma bowiem charakter związany. Istotna będzie natomiast skala negatywnego oddziaływania na środowisko wywołana konkretnym naruszeniem warunków korzystania z niego. Takie podejście bardzo dobrze koresponduje również z zasadą „zanieczyszczający płaci” - skoro zanieczyszczający ma płacić za zanieczyszczenia wprowadzane do środowiska, to wysokość jego zobowiązań powinna być adekwatna do nich. Jeśli zatem zmiany w środowisku nie będą miały charakteru znaczącego w stosunku do stanu występującego przed naruszeniem prawa, to może to uzasadniać odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Oczywiście wcześniej organ powinien ustalić, że doszło do zaprzestania naruszania warunków korzystania ze środowiska. Jeśli bowiem stan taki trwa, to nawet w przypadku braku wystąpienia negatywnych oddziaływań na środowisko nie będzie można odstąpić od wymierzenia kary. W podobnym kierunku podąża także orzecznictwo, w którym się przyjmuje, że „powtarzalność nieosiągania skutków w postaci skierowania do ponownego recyklingu odpowiedniej ilości odpadów w ciągu kolejnych czerech lat przesądza o braku podstaw do przyjęcia, że waga naruszeń była znikoma” (wyrok WSA w Łodzi z 29 maja 2019 r., sygn. II SA/Łd 964/18). Pogląd ten może mieć szczególne znaczenie w przypadku wymierzania kar pieniężnych za kolejne okresy rozliczeniowe.

▶Uprzednie nałożenie kary za to samo naruszenie prawa. Jedną z podstawowych dyrektyw polskiego systemu prawnego jest zasada „ne bis in idem” zabraniająca podwójnego karania za to samo naruszenie prawa. Jej stosowanie w praktyce budzi duże rozbieżności i wątpliwości (szerzej M. Rogalski, „Odpowiedzialność karna a odpowiedzialność administracyjna”, Ius Novum, nr specjalny 2014, s. 66-79; A. Błachnio-Parzych, „Zbieg odpowiedzialności karnej i administracyjno-karnej jako zbieg reżimów odpowiedzialności represyjnej”, Warszawa 2016). W związku z tym kompleksowe omówienie tego zagadnienia w tym miejscu nie jest możliwe. Należy jednak zwrócić uwagę na dwa istotne elementy. Po pierwsze, zbieg odpowiedzialności musi mieć charakter rzeczywisty, czyli odpowiedzialność musi ponosić dokładnie ten sam podmiot, jeśli zatem np. odpowiedzialność karną ponosiła osoba fizyczna, a kara pieniężna ma być wymierzona np. spółce, to z punktu widzenia podmiotowego nie będzie zbiegu odpowiedzialności, a zatem brak będzie podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Po drugie, jeśli zbieg odpowiedzialności będzie miał charakter rzeczywisty, wówczas zgodnie z zaleceniami orzecznictwa „organ administracji publicznej jest obowiązany, po pierwsze, ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna; po drugie, ustalić, które z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame; po trzecie, ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna” (wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2020 r., sygn. VI SA/Wa 2339/19). Jeśli z przeprowadzonej oceny będzie wynikało, że ww. cele zostały osiągnięte, wówczas organ powinien odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. Ocena organów administracji ogranicza się bowiem do wystąpienia określonych przesłanek, które determinują konieczność odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Termin na usunięcie

W pewnych sytuacjach możliwe jest również wyznaczenie terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie stanu naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa.

Niezależnie od przesłanek wymienionych w art. 189f par. 1 k.p.a., uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary, w par. 2 tej normy prawnej wskazano, że organ może wyznaczyć termin na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie stanu naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa.

Rozwiązanie to ma charakter szczególny z dwóch powodów. Po pierwsze, rozstrzygnięcia podejmowane na tej podstawie będą miały - w przeciwieństwie do wcześniejszych - charakter uznaniowy. Wskazuje na to wprost posłużenie się przez ustawodawcę słowem „może”. Po drugie, zakres tego uznania został ograniczony koniecznością ustalenia, iż takie wyznaczenie terminu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W związku z tym, analizując możliwości zastosowania tego rozwiązania, bardzo ważne staje się ustalenie, jakie są podstawowe cele kar pieniężnych. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że podstawowym celem kar pieniężnych za naruszenie warunków korzystania ze środowiska jest zapewnienie prowadzenia działalności człowieka w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ewentualne obciążenie kosztami zanieczyszczeń podmiotu, który był ich sprawcą (K. Gruszecki. „Prawo ochrony środowiska”, Warszawa 2022). Jeżeli zatem cel ten będzie mógł być osiągnięty przez wyznaczenie podmiotowi terminu do podjęcia działań wskazanych w art. 189f par. 3 k.p.a., to należy rozważyć możliwość skorzystania z tego rozwiązania. Jeśli jednak organ uzna, że taka możliwość istnieje i wyznaczy termin do podjęcia określonych w postanowieniu działań, a zobowiązany wywiąże się z nałożonych na niego obowiązków, to organ będzie musiał odstąpić od wymierzenia kary. W tym zakresie nie ma już swobody działania. Dlatego też z punktu widzenia praktyki bardzo ważne będzie ustalenie, już na pierwszym etapie postępowania, czy zachodzą podstawy do wyznaczenia zobowiązanemu terminu. Z punktu widzenia procesowego należy również zwrócić uwagę, że w takim przypadku organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany - zgodnie z art. 189f par. 3 k.p.a. - do udzielenia pouczenia sprawcy naruszenia prawa. Pouczenie to będzie jednak rodzajem sankcji administracyjnej, wskazującym, że miało miejsce naruszenie prawa oraz na czym ono polegało. Jest to o tyle istotne, że podmiot, któremu udzielono pouczenia, nie będzie mógł w przyszłości podnosić, że w stosunku do niego nie były stosowane sankcje administracyjne za naruszenie warunków korzystania ze środowiska.

Odroczenie terminu płatności kar pieniężnych

Kary pieniężne wymierzane w postępowaniu administracyjnym nie mają charakteru fiskalnego. Mają one stymulować podmioty korzystające ze środowiska do prowadzenia działalności zgodnej z prawem. Dlatego też uwzględniając realizację tych celów, należy brać pod uwagę również możliwość obniżenia wymierzonej kary w przypadku podjęcia przez podmiot korzystający ze środowiska działań prowadzących do usunięcia przyczyny wymierzenia kary pieniężnej. Aby jednak mogło to mieć miejsce, taka możliwość musi wynikać z przepisów stanowiących podstawę wymiaru kary (niestety nie we wszystkich przypadkach ona występuje). W art. 317 ust. 1 p.o.ś. przewidziano możliwość odroczenia terminu płatności kar pieniężnych albo opłat podwyższonych w związku z realizacją przedsięwzięcia usuwającego przyczynę wymierzenia kary pieniężnej. Analogiczne rozwiązania pozwalające na zmniejszenie opłat podwyższonych za naruszenie warunków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych znalazły się w art. 296 prawa wodnego. Dla przykładu zgodnie z postanowieniami art. 296 ust. 1 prawa wodnego termin płatności opłat podwyższonych wymierzonych za korzystanie z usług wodnych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym polegającym na:

a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych,

b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi

odracza się na wniosek podmiotu korzystającego z usług wodnych, obowiązanego do jej uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie inwestycyjne, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia tej opłaty w okresie nie dłuższym niż pięć lat od dnia złożenia wniosku. W związku z tym w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy administracji będą zobligowane do dokonania ustaleń, czy w konkretnym przypadku ma już miejsce realizacja przedsięwzięcia usuwającego przyczynę wymierzenia kary pieniężnej. Jeśli przesłanki wskazane we wniosku zostaną potwierdzone, to organ będzie zobligowany do wydania decyzji odraczającej termin płatności.

Przykład

Odroczenie płatności

Przedsiębiorstwu wodociągów i kanalizacji na podstawie art. 280 prawa wodnego została wymierzona opłata podwyższona za naruszenie warunków wynikających z wydanego pozwolenia wodnoprawnego w związku z odprowadzaniem ścieków. Jeśli ukarany realizuje np. prace modernizacyjne mogące doprowadzić do korzystania ze środowiska zgodnie z warunkami wynikającymi z pozwolenia, to organ będzie zobowiązany do odroczenia na podstawie art. 296 prawa wodnego terminu płatności opłaty podwyższonej. Aby jednak mogło to mieć miejsce, muszą być spełnione dwie podstawowe przesłanki, tj. ukarany musi złożyć w terminie wniosek o odroczenie wniesienia podwyższonej opłaty oraz realizować już przedsięwzięcie usuwające przyczynę jej wymierzenia. Przy spełnieniu obu przesłanek organ administracji jest zobligowany do odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej w całości.

Przykład

Warunki przesunięcia opłaty podwyższonej

W przypadku wydania na podstawie art. 296 prawa wodnego decyzji odraczającej przedsiębiorstwu wodociągów i kanalizacji termin płatności opłaty podwyższonej wojewódzki inspektor ochrony środowiska będzie zobligowany do weryfikacji, czy przedsięwzięcie określone w decyzji odraczającej zostało zrealizowane w terminie oraz czy jego weryfikacja doprowadziła do usunięcia przyczyny wymierzenia opłaty podwyższonej. Aby doszło do zmniejszenia opłaty podwyższonej, wszystkie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Jeśli zatem podmiot korzystający ze środowiska zrealizował inne przedsięwzięcie niż zostało wskazane w decyzji odraczającej termin płatności, zrobił to z przekroczeniem terminów wskazanych w ww. decyzji albo nie osiągnął zaplanowanego efektu ekologicznego - w takiej sytuacji organ orzeka o obowiązku uiszczenia odroczonej opłaty podwyższonej wraz z opłatą prolongacyjną, o której mowa w przepisach działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Dlatego jeśli w toku realizacji przedsięwzięcia będzie zachodziła konieczność wprowadzenia jakichś zmian projektowych lub terminów realizacji przedsięwzięcia, to należy pamiętać o konieczności wcześniejszej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji odraczającej termin płatności.

Zmniejszenie kar

Możliwe jest też zmniejszenie kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony. Przykładowo w myśl art. 296 ust. 10 prawa wodnego właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska, w drodze decyzji, orzeka o zmniejszeniu odroczonej opłaty o sumę środków własnych wydatkowanych na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli odroczenie dotyczy przedsięwzięcia służącego realizacji zadań własnych gminy, wówczas do środków własnych wlicza się także środki pochodzące z budżetu gminy. W związku z tym w praktyce bardzo istotne staje się precyzyjne ustalenie, po spełnieniu jakich przesłanek trzeba będzie uznać, że zachodzą podstawy do zmniejszenia wysokości kary pieniężnej. Jednocześnie zagadnienie to może mieć duże znaczenie z punktu widzenia teorii prawa ochrony środowiska. Związane jest bowiem ze stosowaniem środków probacyjnych, wpływa też na sposób prowadzenia działalności gospodarczej oraz na to, kiedy rozwój będzie mógł być uznany za zrównoważony. Analizując podstawy do wydania decyzji zmniejszającej opłatę podwyższoną, trzeba także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 296 ust. 10 prawa wodnego wydawane na tej podstawie decyzje mają charakter związany i spełnienie przez podmiot przesłanek wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem wydania przez organ ochrony środowiska decyzji zmniejszającej wysokość odroczonej opłaty podwyższonej. Dlatego z punktu widzenia praktyki bardzo istotne staje się ustalenie, kiedy należy uznać, że zachodzą podstawy do ww. zmniejszenia. W myśl postanowień przywoływanego przepisu będzie to miało miejsce po zrealizowaniu przedsięwzięcia wskazanego w decyzji odraczającej termin płatności opłaty podwyższonej oraz po osiągnięciu efektu ekologicznego polegającego na usunięciu przyczyny wymierzenia opłaty podwyższonej. W związku z tym zasadniczego znaczenia nabiera tożsamość przedsięwzięcia wskazanego w decyzji odraczającej termin płatności opłaty podwyższonej, z tym, które w praktyce zostało zrealizowane. Termin realizacji zamierzenia, o którym mowa w art. 296 ust. 10 prawa wodnego, jest stosunkowo długi i w trakcie jego biegu mogą zmienić się dostępne rozwiązania techniczne - np. na bardziej efektywne - albo też zmianie może ulec proces produkcyjny, w wyniku którego miało miejsce przekroczenie dozwolonych warunków korzystania z wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Dlatego należy się zastanowić nad tym, jaki wpływ takie zmiany wywierają na realizację przedsięwzięcia usuwającego przyczyny ponoszenia opłat lub kar. Próbując rozwiązać analogiczny problem na kanwie postanowień art. 110c ust. 6 już nieobowiązującej ustawy z 31 stycznia 1981 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1993 r. nr 49, poz. 196), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: „każda inwestycja, która doprowadziła w okresie odroczenia kary do usunięcia przyczyn jej wymierzenia, wyłącza możliwość zastosowania przez organy ochrony środowiska sankcji wynikającej z art. 110c ust. 6 (u.o.k.ś. - K.G.)” (wyrok NSA z 30 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1340/98, ONSA 2002/2, poz. 70). Pogląd ten spotkał się z krytyką jako nadmiernie formalizujący zagadnienie.

Z przytoczonego poglądu i jego uzasadnienia wynika, że organy administracji mogą zmniejszyć należność w przypadku realizowania innego przedsięwzięcia, usuwającego przyczyny ponoszenia opłat lub kar pieniężnych. Wydaje się jednak, że będzie to mogło nastąpić dopiero po zmianie decyzji o odroczeniu terminu płatności opłaty podwyższonej w trybie art. 155 k.p.a. (K. Gruszecki, glosa do wyroku NSA z 30 listopada.2000 r., sygn. akt IV SA 1340/98, OSP 2003/1, poz. 14. Na konieczność zmiany decyzji zwróciła także uwagę E.K. Czech [w: Z. Bukowski, E.K. Czech, K. Karpus, B. Rakoczy „Prawo ochrony środowiska. Komentarz”, Lexis Nexis 2013, LEX (el.)]. Pogląd ten spotkał się jednak z krytyką jako nadmiernie formalizujący zagadnienie (W. Radecki, „Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska. Komentarz do przepisów ustaw: prawo ochrony środowiska, o odpadach, o międzynarodowym obrocie odpadami, o ochronie przyrody”, Difin, Warszawa 2009, s. 158).

Z tym poglądem nie można jednak się zgodzić. Celem odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej (w analizowanym przypadku) jest bowiem rzeczywiście osiągnięcie określonego efektu ekologicznego w postaci usunięcia przyczyny wymierzenia opłaty podwyższonej. Nie można jednak zapominać o tym, że będzie się to odbywać w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Również przedsięwzięcie, którego realizacja legła u podstaw odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej, musi być wcześniej określona w decyzji administracyjnej. ©℗

Podsumowanie

Podsumowując, system odpowiedzialności prawnej w Polsce za naruszenie przepisów dotyczących ochrony srodowiska ma charakter bardzo złożony. Nie oznacza to jednak, że nie może on być skuteczny. Wszystkie reżimy mają bowiem charakter komplementarny, a nie konkurencyjny. W związku z tym uzupełniają się one wzajemnie, poprawiając skuteczność ochrony środowiska, a nie ją osłabiając. Niestety minusem takiego modelu może być trudność w ustaleniu, jakie reguły w konkretnym przypadku mogą znajdować zastosowanie. Brak znajomości obowiązujących rozwiązań prawnych nie stanowi jednak żadnego usprawiedliwienia. Jest to szczególnie istotne w przypadku odpowiedzialności administracyjnej, która ma charakter zobiektywizowany, oderwany od pojęcia winy. Jednocześnie w obecnym stanie prawnym nadal istnieje wiele rozwiązań pozwalających podmiotom korzystającym ze środowiska na uwolnienie się od odpowiedzialności. Niestety organy administracji przez cały czas o tym zapominają. Dlatego warto im na to zwracać uwagę. Aby jednak móc to uczynić, standardy te muszą być znane także podmiotom korzystającym ze środowiska. W związku z tym, pragnąc zapewnić właściwą ochronę środowiska, należy mieć świadomość obowiązujących w tym zakresie reguł. ©℗