Pominięcie ich w procedurze może powodować istotną wadę postępowania, skutkującą nawet stwierdzeniem nieważności uchwały wprowadzającej plan miejscowy albo podstawę do wznowienia sprawy o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Autorką artykułu jest Aneta Fornalik, adwokat MPA, Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.
Problematyka współdziałania gmin i parków narodowych w obszarze planowania przestrzennego wynika przede wszystkim z dwóch aktów prawnych, tj. ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916; dalej: u.o.p.) oraz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.). Przy czym należy zaznaczyć, że parki narodowe mają wiele uprawnień w zakresie wpływania na treści m.in. dokumentów planistycznych, tj. studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji lokalizacyjnych, czyli decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim terenów położonych w granicach parku narodowego, ale także w jego otulinie.
uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego [ramka] wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego – w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. To samo dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, na co wskazuje odesłanie zawarte w art. 64 u.p.z.p. Formuła uzgodnienia z podmiotem, w którego kompetencji leży ochrona przyrody, jest sposobem realizacji jednego z założeń u.p.z.p. opisanego w art. 1 ust. 2. Przepis ten bowiem stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. We wszystkich innych przypadkach, w których nie mamy do czynienia z celem publicznym, gdy jednocześnie dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu przez budowę obiektu budowlanego, zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, a nie ma planu miejscowego, konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie ustaleń między odpowiednimi organami. Przy czym uzgodnienie nie dotyczy jedynie inwestycji, które są położone w granicach parku, lecz poza jego granicami, tj. w jego otulinie. Dla uzgodnienia treści decyzji nie ma znaczenia też to, czyją własnością jest grunt, który znajduje się w granicach parku bądź w jego otulinie.
Pojęcie otuliny
Zgodnie z art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina parku narodowego oznacza strefę ochronną graniczącą z daną formą ochrony przyrody; jest dla niej wyznaczona indywidualnie w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W praktycznym ujęciu otulina jest obszarem, który stanowi bufor dla parku narodowego, otacza go i spełnia w ten sposób swoje funkcje ochronne. Stąd też – z uwagi na swoje znaczenie dla przyrody – podlega ochronie w ramach postępowania o wydanie decyzji, mimo iż nie jest prawną formą ochrony przyrody. Co ważne, granice parku narodowego i jego otuliny ustala Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.
Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, przy czym w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które nie stwarzają dla tego parku zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Dopuszczenie tam nowej zabudowy nie może zagrażać cennym przyrodniczym zasobom parku (zob. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1291/18).
Rola dyrektora
Stanowisko dyrektora parku narodowego ma więc bardzo ważne znaczenie dla dopuszczalności prawnej zrealizowania inwestycji na danym terenie. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień treści decyzji dokonuje się w trybie art. 106 kodeku postepowania administracyjnego, z tym że zażalenie (na odmowę uzgodnienia) przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Co ważne, formuła milczącego uzgodnienia rozróżnia uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej od uzgodnienia innych decyzji. Ma to przyspieszyć postępowanie – w przypadku decyzji lokalizacyjnej organ prowadzący postępowanie nie może wydać takiej decyzji bez uzyskania uzgodnienia jej treści z dyrektorem parku narodowego, którego stanowisko ma decydujące znaczenie w omawianej procedurze.
Postępowanie uzgodnieniowe wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jego wynik ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a więc w postępowaniu głównym (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2012 r., sygn. Akt IV SA/Wa 1705/11). Dyrektor parku narodowego jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących inwestycji lokalizowanych w otulinie parku narodowego, a zatem oceny, czy dopuszczalne są działania inwestycyjne w tym obszarze, zważywszy na ustawowy cel otuliny, w oderwaniu od ścisłych zakazów obowiązujących na obszarze samego parku. Organ jest więc obowiązany każdorazowo ocenić, czy planowana inwestycja może stanowić czynnik mogący wywoływać niekorzystne zmiany dla zasobów przyrodniczych parku narodowego przez fakt umiejscowienia jej w strefie otuliny, dla której nie obowiązują żadne ustawowe ograniczenia w swobodzie inwestycyjnej. Ocena ta nie może być dowolna, a zatem odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ jest zobowiązany przedstawić fakty i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Strefa otuliny nie stanowi bowiem wartości chronionej samej w sobie, lecz służy zabezpieczeniu parku przed realnymi zagrożeniami zewnętrznymi, nawet potencjalnymi (zob. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 992/10). Przy czym podstawowym dokumentem określającym sposób realizacji zadań parków narodowych jest plan ochrony. To właśnie treść tego dokumentu ma podstawowe znaczenia dla oceny dokonywanej w ramach procedury uzgodnieniowej – obok innych opracowań naukowych i różnego rodzaju operatów przyrodniczych.
uzgodnienie studium i planu miejscowego
Cel ochrony przyrody jest realizowany m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z art. 10 ust. 6 u.o.p. wynika, że projekty ww. dokumentów w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego.
Tylko w części
Uzgodnienie nie dotyczy treści całych dokumentów, a jedynie tego zakresu (treści), który może mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Konieczne jest tutaj wskazanie, że zajęcie stanowiska przez dyrektora parku narodowego dotyczy – podobnie jak ma to w odniesieniu do procedury wydawania decyzji – zarówno obszaru parku, jak i jego otuliny. Nadto stanowisko to przybiera formę uzgodnienia – a więc jest wiążące dla gminy.
Organ uzgadniający nie ma uprawnienia do modyfikowania treści przedstawianego mu do uzgodnienia dokumentu. Stanowisko organu uzgadniającego jest albo pozytywne, albo negatywne. W praktyce jednakże organy uzgadniające wskazują warunki, których spełnienie spowoduje w przyszłości – przy ponownym uzgodnieniu projektu – zaakceptowanie treści dokumentu planistycznego.
Udział parków narodowych w uzgodnieniu treści dokumentów planistycznych wynika wprost z przywołanego art. 10 ust. 6 u.o.p.; obowiązek ten nie został tak wprost określony w przepisach u.p.z.p. Ta okoliczność może powodować, że część kontrolowanych planów miejscowych i studiów nie była poddana obowiązkowemu uzgodnieniu w zakresie ochrony przyrody. W przepisach u.p.z.p. bowiem tylko ogólnie wskazano (art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie), że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Takimi przepisami odrębnymi są właśnie przepisy u.o.p., a organem właściwym jest dyrektor parku.
Plan ochrony
Plan ochrony parku narodowego zawiera – z mocy ustawy – ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Działania dyrektora parku narodowego w omawianym zakresie to działania w ramach procedury planistycznej. Przy czym pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy i gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1974/20).
Dyrektorzy parków narodowych działają w zakresie uzgodnienia studiów i planów zgodnie z treścią przyjętych albo projektowanych planów ochrony, jednak należy wyraźnie podkreślić, że nie są to – podobnie jak w przypadku postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej – jedynie dokumenty określające sposób zapewnienia ochrony przyrody w planowaniu przestrzennym. Pominięcie uzgodnienia w procedurze planistycznej jednak stanowi istotne i rażące naruszenie prawa i powinno – zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały – co najmniej w części, w jakiej plan odnosi się do obszaru parku narodowego lub jego otuliny. To samo analogicznie dotyczy studium.
Następstwa uzgodnienia
Ratio legis (sens ustatowy – red.) instytucji uzgodnienia w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 588/19).
status organu współdziałającego
W kilku słowach należy także wskazać na problem różnej roli organów uzgadniających, w tym dyrektorów parków narodowych, w procedurze wydawania decyzji lokalizacyjnych oraz w procedurze planistycznej. Może się bowiem zdarzyć tak, że park narodowy ma własny interes prawny jako:
a) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej planem miejscowym;
b) uprawniony do nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W jakiej roli wówczas występuje dyrektor parku narodowego? Jako strona postępowania czy organ uzgadniający? Przepisy prawa tej kwestii wprost nie rozstrzygają. Tu na pomoc przychodzi orzecznictwo, które wskazuje, , że organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a. uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego (w sprawie zawisłej przed innym organem), uczestnicząc w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy, przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Organ, z którym podejmowane jest współdziałanie, nie jest stroną postępowania, lecz jedynie bierze udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie przez wydanie aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie postanowienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 września 2021 r., sygn.. akt II SA/Gd 256/21). Tak więc pierwszeństwo należy przyznać parkowi narodowemu działającemu jako organ uzgadniający, a nie jako podmiot, który posiada własny interes (jako np. właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości) w ustaleniu określonej treści dokumentu planistycznego. Nie powinno jednakże budzić wątpliwości, że zasadniczo interes ten będzie tożsamy – zawsze chodzi bowiem o ochronę przyrody. ©℗
Inwestycja celu publicznego ©℗
Pojęcie to oznacza działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 1899; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 815).
