Wejście w życie rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych wprowadza nowe obowiązki dla ich zarządców. Od 21 września będą oni musieli co najmniej raz w roku przeprowadzać inspekcje każdego obiektu.
Obecnie obowiązujące przepisy wykonawcze, poza wąską regulacją określoną w rozporządzeniu ministra infrastruktury z 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz.U. nr 12, poz. 116), nie zawierają warunków użytkowania dróg. Powyższe zmieni się jednak z dniem wejścia w życie rozporządzenia ministra infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. poz. 1518; dalej r.s.p.t.d.d.p.), które zastąpi nie tylko przepisy wykonawcze wydane przez ministra infrastruktury 16 października 2002 r., lecz także m.in. rozporządzenie ministra transportu i gospodarki morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124.).
Ustawowe zadania
By wskazać, na czym mają polegać nowe zadania zarządców dróg, należy przede wszystkim zauważyć, że podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do infrastruktury drogowej w Polsce jest ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693). To właśnie w art. 20 tego aktu prawnego określono przykładowe zadania zarządców dróg, do których należą w szczególności:
- opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich;
- utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą;
- przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego;
- badanie wpływu robót drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego;
- wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających;
- przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników;
- dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego;
- utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów,
- zarządzanie i utrzymywanie kanałów technologicznych.
Równolegle należy pamiętać, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U z 2022 r. poz. 88) obiekt budowlany (do tej kategorii zalicza się budowle – czyli m.in. obiekty liniowe, jakimi są drogi) należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1–7 (w tych przepisach zwraca się uwagę np. na konieczność spełnienia podstawowych wymagań co do obiektów budowlanych dotyczących nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, a także utrzymania właściwego stanu technicznego). Jednak wraz z rozwojem sieci drogowej, jaki ma miejsce w ostatnich kilkunastu latach, prawidłowe i optymalne użytkowanie dróg, w sposób zapewniający racjonalne wydatkowanie środków publicznych i gwarantujący bezpieczeństwo użytkowania, nabiera większego znaczenia kosztem kwestii związanych z projektowaniem i wykonywaniem dróg publicznych. W związku z tym ustawodawca postanowił zebrać rozproszone dotychczas przepisy wykonawcze do jednego dokumentu, a jednocześnie ustandaryzować sposób oceny ich stanu.
Ogólne założenia nowego aktu
Znajdują się one w dziale IV nowego rozporządzenia, który poświęcono warunkom technicznym użytkowania dróg publicznych. Co jednak istotne, wskazane warunki określono jedynie w zakresie niezbędnym do zapewnienia właściwego stanu technicznego infrastruktury drogowej przy założeniu racjonalizacji wydatkowania środków publicznych na jej utrzymanie, co bezsprzecznie wpisuje się w nowy system wymagań technicznych w drogownictwie. W tym miejscu nie można zapomnieć o brzmieniu par. 3 nowego rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli w przepisach rozporządzenia nie określono warunku lub określono go w sposób ogólny, drogę należy projektować, budować, przebudowywać lub użytkować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zawartej w szczególności we wzorcach i standardach rekomendowanych przez ministra właściwego do spraw transportu na podstawie przepisów o drogach publicznych, a także w Polskich Normach. Jednocześnie, zgodnie z par. 77 rozporządzenia, „Stan techniczny nawierzchni w okresie użytkowania powinien zapewniać bezpieczeństwo i komfort ruchu przez spełnienie co najmniej warunków w zakresie: równości podłużnej, równości poprzecznej i właściwości przeciwpoślizgowych”.
Nowa strategia
Zgodnie z par. 111 nowego rozporządzenia zarządca drogi stosuje system zarządzania, który ma na celu zaplanowanie działań związanych z jej utrzymaniem, w tym remontów, pozwalających osiągnąć i utrzymać odpowiedni stan techniczny drogi, a w rezultacie jej funkcjonalność, odpowiedni poziom bezpieczeństwa ruchu oraz zgodność z przepisami prawa według założonej strategii w cyklu życia drogi, przy jak najmniejszym koszcie całkowitym i przy akceptowalnym poziomie ryzyka. Zaś zgodnie z par. 9 ust. 1 tego aktu: „Droga powinna spełniać w cyklu życia drogi co najmniej podstawowe warunki dotyczące nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, dostępności, ochrony zdrowia ludzi i środowiska, w tym ochrony przed hałasem, oszczędności energii oraz zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych”. Ponadto, zgodnie z par. 112 rozporządzenia, zarządca drogi „ma dążyć do wprowadzenia proaktywnej strategii w procesie użytkowania drogi, spełniając następujące warunki:
1) w szacowaniu kosztu całkowitego uwzględnia co najmniej aspekty techniczne, społeczne i środowiskowe wykonywanych działań;
2) ustala akceptowalny poziom ryzyka w zależności od klasy drogi”.
Wpisanie w rozporządzenie proaktywnej strategii – a więc mającej na celu przewidywanie wyzwań, zagrożeń i szans, co pozwala sprawnie i racjonalnie planować wydatki – nie oznacza jednak, że zarządcy dróg z dnia na dzień będą musieli odejść od obecnie dominującej tzw. strategii reaktywnej, która co do zasady polega na tym, że problemy są rozwiązywane po ich wystąpieniu bez długofalowego planowania. Otóż w uzasadnieniu do projektu jego autorzy wskazali, że nowa koncepcja dotycząca użytkowania i utrzymania dróg ma być wdrażana stopniowo, gdyż zmiana polityki będzie wymagać czasu. Z tego też powodu w rozporządzeniu użyto sformułowania „ma dążyć do wprowadzenia proaktywnej strategii”, a nie „prowadzi proaktywną strategię”. Przy czym w kolejnych przepisach rozporządzania jego autorzy obligują już zarządców dróg do podejmowania konkretnych działań, które wymuszą na nich wdrażanie nowej koncepcji.
Roboty utrzymaniowe
I tak w par. 113 rozporządzenia określono minimalny zakres robót utrzymaniowych, do wykonywania których zobligowany jest zarządca drogi. Co istotne, zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, w ramach użytkowania drogi zarządca ma realizować całoroczne procesy utrzymania bieżącego oraz utrzymania długoterminowego. Z kolei w ust. 2 czytamy, że „Zarządca drogi w ramach bieżącego utrzymania podejmuje czynności techniczne i organizacyjne co najmniej w zakresie utrzymania:
1) nawierzchni części drogi, w tym zwalczania śliskości zimowej i odśnieżania, urządzeń drogi, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnalizatorów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego;
2) roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności;
3) drogowego obiektu inżynierskiego w sposób, który ogranicza ryzyko obniżenia nośności, stateczności i trwałości tego obiektu oraz bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu odbywającego się po obiekcie, w obiekcie, nad obiektem lub pod obiektem”.
Z kolei „w procesie utrzymania długoterminowego zarządca drogi co najmniej:
1) planuje działania na podstawie przyjętej strategii i analiz inżynieryjno -ekonomicznych,
2) pozyskuje informacje o bieżącym stanie technicznym i funkcjonalności drogi,
3) sprawdza skuteczność i efektywność podjętych działań,
4) cyklicznie usprawnia proces i stosowane systemy zarządcze” (ust. 3).
Należy zauważyć, że użyte przez prawodawcę w ust. 2 i 3 par. 3 sformułowanie „co najmniej” w oczywisty sposób wskazuje jedynie na przykładowy katalog procesów całorocznego utrzymania bieżącego oraz utrzymania długoterminowego. Zatem nie jest to katalog zamknięty, a jego zakres powinien być uzależniony w szczególności od konkretnych okoliczności faktycznych, z którymi spotka się dany zarządca drogi, wykonując swoje zadania określone w przywołanym wyżej art. 20 ustawy o drogach publicznych. Zresztą nie sposób nie dostrzec tego, że warunki użytkowania dróg określone w warunkach technicznych niejako skorelowano właśnie z zasadami utrzymania dróg, o których mowa w przepisach ustawy o drogach publicznych.
Cztery rodzaje inspekcji
Autorzy projektu nowego rozporządzenia postanowili wreszcie wprowadzić jednolity system ocen stanu technicznego dróg – określając cztery rodzaje inspekcji (bieżącą, podstawową, rozszerzoną i szczegółową) – oraz usankcjonować wykonywanie ekspertyz. Jak stanowi bowiem par. 114 ust. 1 ww. aktu wykonawczego, w ramach procesu użytkowania drogi zarządca prowadzi co najmniej:
1) pomiary i analizy ruchu drogowego, określając w szczególności średni dobowy ruch roczny i miarodajne natężenie ruchu do celów projektowych;
2) ocenę stanu technicznego, przydatności do użytkowania oraz estetyki drogi, wykonując inspekcje bieżące, podstawowe, rozszerzone lub szczegółowe albo ekspertyzy.
Z kolei w par. 114 ust. 2 rozporządzenia prawodawca wskazał, że inspekcję podstawową wykonuje się co najmniej raz w roku, a inspekcję rozszerzoną co najmniej raz na pięć lat, tak aby realizować zakres kontroli okresowej, o której mowa w przepisach prawa budowlanego. Przy czym gwoli ścisłości należy zauważyć, że ww. 114 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nawiązuje do par. 8 ust. 1, zgodnie z którym decyzje o rozwiązaniach w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania drogi podejmuje się w szczególności na podstawie danych o ruchu drogowym. Idąc dalej, w przypadku inspekcji rozszerzonej i szczegółowej, a także w przypadku sporządzenia ekspertyz trzeba przyjąć, że zarządca drogi powinien je wykonywać w ramach potrzeby. Nie można przy tym zapomnieć, że użyte w par. 114 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie „co najmniej” określa minimalny zakres czynności kontrolnych wykonywanych przez zarządcę drogi w ramach procesu użytkowania drogi. Z kolei brzmienie par. 114 ust. 2 rozporządzenia wskazuje nam, że dwie z inspekcji – tj. podstawową i rozszerzoną – powiązano z kontrolą okresową, o której mowa w art. 62 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli:
1) okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego, w szczególności elementów budowli narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu;
2) okresowej, co najmniej raz na pięć lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia.
Ponadto, zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, obiekty budowlane powinny być poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli dotyczącej bezpiecznego ich użytkowania każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2. Przypomnijmy, ten drugi przepis stanowi zaś, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. ©℗
