Jeśli opłata za odpady została pobrana na podstawie zakwestionowanej przez sąd uchwały, mieszkańcy powinni otrzymać zwrot środków – potwierdza DGP Prokuratura Krajowa. Eksperci przyznają: podstawa prawna jest, ale usługa została przecież wykonana i należy się za nią zapłata

Naliczając stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gminy mogą co do zasady wybrać jedną z kilku metod: od osoby, która uwzględnia liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość; od powierzchni użytkowej lokalu; od gospodarstwa domowego, polegającą na ustaleniu takiej samej opłaty dla dowolnej wielkości gospodarstwa domowego; od wody. Każda z tych metod ma swoje minusy i w konsekwencji może zostać zaskarżona do sądów administracyjnych, jak to się stało choćby w Warszawie.
Tymczasem unieważnienie uchwały oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a więc kształtowania uprawnień czy obowiązków. Tym samym mieszkańcy wcale nie musieli uiszczać wymaganych opłat za śmieci. Jeśli zaś to zrobili – i na tym stanowisku stoi prokuratura – mogą wystąpić o zwrot nadpłaty (po zakwestionowaniu uchwały obowiązujący staje się poprzedni akt prawny z niższym stawkami), powołując się na przepisy ordynacji podatkowej.
Zdaniem ekspertów opisana sytuacja jest realnym problem dla gmin, których uchwały określające wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami zostały unieważnione. Muszą się więc one liczyć ze stratami, choć wiele zależy od tego, jakie podmioty były zainteresowane stwierdzeniem nieważności uchwały. Jeśli były to spółdzielnie mieszkaniowe, dla których kwoty opłat śmieciowych są znaczące, liczone w setkach tysięcy czy wręcz milionach złotych, sprawa jest poważna. Trudno bowiem oczekiwać, że nie będą one podejmowały kroków prawnych w celu odzyskania nadpłat opłat śmieciowych. Potwierdza to Daniel Chojnacki, partner Infrastructure and Energy Practice Domański Zakrzewski Palinka sp.k. – Uważam, że ryzyko występowania z wnioskami jest możliwe przede wszystkim ze strony dużych podmiotów – mówi.

Ruch się zaczął

Do stołecznego ratusza jeszcze przed stanowiskiem prokuratury wpłynęło kilkadziesiąt wniosków o zwrot nadpłaty. Postępowania są w toku. – Dalsze działania będą uzależnione od dokonanych przez miasto analiz w poszczególnych sprawach – tłumaczy Aleksandra Grzelak, główny specjalista Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, i dodaje, że do czasu ostatecznego zakończenia każdego z postępowań trudno będzie podać, czy i ile straci miasto z tytułu zwrotu opłat za śmieci.
Z podobnym problemem mierzył się już Gdańsk. Tu WSA unieważnił część uchwały o stawkach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie wysokości zwolnienia z części opłaty dla właścicieli budynków jednorodzinnych kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym. Chodzi o tzw. ulgę kompostownikową. – Miasto dokonało jednak stosownych zmian w uchwałach i umożliwiło mieszkańcom złożenie korekty deklaracji i wniosku o nadpłatę, która będzie rozliczana zgodnie z ordynacją podatkową – mówi Joanna Bieganowska z referatu prasowego biura prezydenta Gdańska. Dodaje też, że mieszkańców uprawnionych do skorzystania ze zmienionej wysokości tego zwolnienia było niewielu, a do tego nie wszyscy uprawnieni skorzystali z tej możliwości. W konsekwencji miasto nie odczuło więc kosztów zmiany systemu i nie widzi potrzeby dochodzenia swoich roszczeń w tym zakresie.

Z regułami ordynacji

Pojawia się jednak pytanie, na ile gminy mogą nie dopuścić do zwrotu nadpłaty i co w sytuacji, gdy jednak będą musiały wypłacić środki. Czy wówczas mają jakieś szanse na ich odzyskanie, występując przeciwko osobom, którym zwróciły pieniądze, z powództwa cywilnego o pokrycie realnych kosztów wykonania usługi? Wiele zależy od tego, czy ordynacja podatkowa faktycznie ma zastosowanie w tego rodzaju sytuacji. Zdaniem Jacka Aninowskiego, dyrektora generalnego ds. obsługi postępowań w Instytucie Studiów Podatkowych Modzelewski i Wspólnicy, stosowanie ordynacji podatkowej do spraw związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest jak najbardziej uzasadnione i wynika z art. 6q ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2o22 r., poz. 1297; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1549). Zgodnie z nim w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1301; dalej: o.p.) – z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia obowiązków przez związek międzygminny – jego zarządowi. – Jest to tzw. odesłanie pełne, tak więc w sprawach indywidualnych dotyczących opłaty śmieciowej stosowanie ordynacji podatkowej oznacza, że organ w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji winien stosować zarówno zasady ogólne, jak i wszelkie przepisy regulujące zasady prowadzenia postępowania dowodowego, obowiązujące na gruncie tej ustawy. W stosunku do opłaty śmieciowej znajdują więc zastosowanie także przepisy w zakresie przedawnienia (art. 70 o.p.), jak też i nadpłaty (art. 72 o.p.) – mówi ekspert. Zaznacza, że zgodnie z art. 72 par. 1 pkt 1 ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie uiszczonego podatku, również kwotę nadpłaconej lub nienależnie uiszczonej opłaty śmieciowej. – Stwierdzenie nieważności uchwał zmieniających wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami powoduje, że uchwała taka nie wywoływała żadnych skutków prawnych, jest usunięta całkowicie z obrotu prawnego. Należy więc uznać, że dalej obowiązują podjęte wcześniej uchwały i opłaty z nich wynikające, zazwyczaj niższe. To zaś powoduje, że mamy tu do czynienia z nadpłatą z tytułu uiszczenia opłaty śmieciowej w wysokości wyższej niż należna i że podmioty, które ją nadpłaciły, mają prawo do złożenia w trybie art. 75 ordynacji podatkowej wniosku o stwierdzenie nadpłaty – wyjaśnia Jacek Aninowski. Podkreśla jednak, że prawo do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty w większości przypadków nie będzie przysługiwało zwykłym właścicielom mieszkań znajdujących się w zasobie mieszkaniowym spółdzielni czy też należącym do wspólnoty mieszkaniowej, ponieważ obowiązki właściciela nieruchomości obciążały spółdzielnię mieszkaniową lub wspólnotę mieszkaniową i to – odpowiednio – spółdzielni/wspólnocie co do zasady powinno przysługiwać prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty.
Eksperci podatkowi wyjaśniają też, że nie ma znaczenia, czy w kontekście nadpłaty mówimy o podatku czy opłacie. – Opłata ma swoją specyfikę, jest to danina o charakterze odpłatnym. Koreluje z nią obowiązek spełnienia przez gminę świadczenia polegającego na odbiorze odpadów, a wpływy z tytułu opłaty powinny być przeznaczone na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Powyższe odrębności względem podatków nie stoją jednak na przeszkodzie, by w obszarze nieuregulowanym ustawą śmieciową stosować ordynację podatkową – tłumaczy Marcin Kaleta, radca prawny w EY Doradztwo Podatkowe Krupa sp.k. Przyznaje jednak, że poszczególne przypadki potencjalnych zwrotów mogą wymagać indywidualnej oceny w kontekście konkretnego stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej stawek opłaty. – Dopiero prawidłowo złożony wniosek może otwierać drogę do zwrotu nadpłaty. Niemniej jest to proces, który będzie wymagał zaangażowania oraz czasu. W świetle przepisów ordynacji podatkowej, jeżeli wniosek o zwrot budzi wątpliwości, to sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji. Jeżeli rozstrzygnięcie będzie niekorzystne dla wnioskującego o zwrot, przysługuje droga odwoławcza, w tym możliwość skarżenia ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego – dodaje Marcin Kaleta.
Z kolei poproszony o ocenę problemu dr Aleksander Nelicki, ekspert ds. finansów komunalnych, mówi tak: – Opłata za wywóz śmieci nie ma prawnie charakteru ceny umownej za wykonaną usługę, lecz daniny publicznej. Źródłem obowiązku zapłaty nie jest więc umowa pomiędzy właścicielem nieruchomości a gminą, lecz obowiązek ustawowy. W tej sytuacji jest naturalne, że do spraw związanych z opłatami za wywóz śmieci stosuje się przepisy ordynacji podatkowej, w której też wskazano, że jej przepisy stosuje się nie tylko do podatków, lecz także m.in. do opłat pewnych kategorii – dodaje. Podobnie uważa Daniel Chojnacki. – Nie można wykluczyć, iż regulacje ordynacji podatkowej dotyczące nadpłaty znajdą zastosowanie do opłat śmieciowych pobranych na podstawie uchwał, których nieważność stwierdził sąd administracyjny. Czy też precyzyjniej, do różnicy między opłatą obliczoną i zapłaconą na podstawie takiej unieważnionej uchwały a opłatą obliczoną na podstawie wcześniej obowiązującej i ważnej uchwały – podsumowuje.
Co na to resorty
Ministerstwo Finansów odmówiło komentarza. Podobnie Ministerstwo Klimatu, ale z powodu urlopów. Wypowiedział się za to resort sprawiedliwości – przez Prokuraturę Krajową.
– W ramach ustawowych kompetencji do występowania w sprawach administracyjnych poszczególne prokuratury podejmują działania prawne zmierzające m.in. do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych aktów prawa miejscowego. Dotyczy to również uchwał odnoszących się do opłat za gospodarowanie odpadami. Do tej pory skierowano szereg skarg kwestionujących wybór metody ustalania opłaty i ustalania jej stawki. Tam, gdzie sądy administracyjne podzielały argumentację prokuratury, wydawały wyroki stwierdzające nieważność aktów jako podjętych z istotnym naruszeniem prawa, zarówno w zakresie metody ustalania opłaty, jak i jej wysokości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a więc kształtowania uprawnień czy obowiązków. Powyższe stanowisko należy także uznać za ugruntowane w poglądach doktryny – tłumaczy Łukasz Łapczyński z działu prasowego Prokuratury Krajowej.

Możliwe komplikacje

Prawnicy wskazują jednak, że w niektórych przypadkach uchylenie uchwały śmieciowej przez sąd będzie problematyczne. Bo co, gdy nie jest możliwy powrót do sytuacji przed jej podjęciem, np. uchwała obowiązująca uprzednio wygasła z określonym dniem z mocy prawa, co wynika z przepisów przejściowych nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazującej podjęcie nowej uchwały? – I tu już mam wątpliwości, czy rzeczywiście w tej sprawie zastosowanie mogą znaleźć przepisy ordynacji podatkowej. W takim bowiem przypadku zastosowanie regulacji o nadpłatach spowodowałoby, że dany podmiot niejako za darmo świadczył określoną usługę, która tą opłatą była objęta – mówi Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy. Wskazuje, że w takiej sytuacji gminy mogłyby powołać się na brak tzw. uszczerbku majątkowego. – W orzecznictwie sądów administracyjnych, choćby na gruncie innych podatków, można się z tym spotkać. Chodzi o to, że nadpłaty nie ma, gdy np. podatnik, mimo że zapłacił nienależny podatek lub w wysokości większej niż należna, to jednak nie poniósł tzw. uszczerbku majątkowego – wyjaśnia.
Z kolei Daniel Chojnacki wskazuje na ekwiwalentność opłaty śmieciowej.
– Opłata ta ma charakter opłaty publicznej, niepodatkowej należności budżetowej, a jej istotą jest pokrycie kosztów usługi odebrania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Gminy zaś, co oczywiste, będą argumentowały, iż taka usługa została wykonana. Nie przesądzając wyniku potencjalnych spraw sądowo-administracyjnych, nie można wykluczyć, iż ten zdroworozsądkowy argument może nie być wystarczający i przesądzające będzie formalne podejście sądów do skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wysokości opłaty śmieciowej – mówi prawnik.
Także Maciej Kiełbus, wspólnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, jest zdania, że spory ostatecznie będą musiały rozstrzygnąć sądy administracyjne. – Brakuje niestety przepisu w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnoszącego się do takiej sytuacji. Strona samorządowa o to apelowała przy okazji ostatniej nowelizacji, ale poprawka Senatu w tej sprawie została odrzucona przez sejmową większość – mówi. Także on podkreśla, że rozstrzygając konkretne sprawy o nadpłaty, sądy powinny mieć na względzie, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem, lecz opłatą publicznoprawną, w zamian za którą właściciel nieruchomości otrzymuje od gminy konkretną usługę publiczną w postaci odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. – Koszty z tym związane zostały poniesione przez gminy lub przez związki międzygminne. Tych pieniędzy zwyczajnie już nie ma. Właściciele nieruchomości, którzy występują ze swoimi roszczeniami, chcą się podwójnie wzbogacić – w zakresie wykonanej na ich rzecz usługi publicznej i zwrotu uiszczonych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi – przekonuje Maciej Kiełbus.

Co potem

Zdaniem ekspertów można oczekiwać, że gminy będą odmawiać zwrotu nadpłaty tym, którzy wystąpili z wnioskiem. Szczególnie że ich to nic nie będzie kosztowało. Strona, która wystąpiła z wnioskiem, odwoła się bowiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które może wydać decyzje na korzyść lub niekorzyść wnioskodawcy. Jeśli na niekorzyść, to ten może odwołać się do sądu administracyjnego. – Gdy natomiast gmina już zwróci całość pobranej opłaty śmieciowej, to po takim zwrocie powinna rozważyć wystąpienie w stosunku do danego właściciela nieruchomości z powództwem o zapłatę. Wówczas jednak musi wykazać realny koszt usługi. Skuteczność takich spraw trudno jednak przewidzieć. Jeśli właściciel nieruchomości nie zapłaci, gmina może wystąpić przeciwko niemu z powództwem do sądu powszechnego – mówi Mateusz Karciarz.
Jacek Aninowski ma jednak inne zdanie. Według niego gminy nie będą mogły w żaden sposób zrekompensować sobie uszczerbków z tytułu konieczności zwrotu nadpłaty. – Roszczenie cywilne w stosunku do właścicieli nieruchomości, moim zdaniem, nie będzie im przysługiwało. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika z ustawy i jej egzekucja też wynika z przepisów ustawowych. Wysokość tej opłaty powinna wynikać z należycie, zgodnie z przepisami podjętej uchwały rady gminy. Nie wydaje się zaś możliwe wydanie uchwały zmieniającej wysokość opłaty z mocą wsteczną – wyjaśnia. ©℗