Samorządowcy wypowiedzieli wojnę procedurze zmiany granic gmin, a dokładnie – niemożności zaskarżenia decyzji do sądu i pomijania konsultacji społecznych. Efektem są „wrogie przejęcia” sąsiedzkich terenów, na które zainteresowani nie do końca mają wpływ
W sprawę, na wniosek Związku Gmin Wiejskich RP, zaangażował się m.in. rzecznik praw obywatelskich, o problemie dyskutowali również posłowie.
Chodzi o art. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), który reguluje m.in. procedurę zmiany granic gminy. Zgodnie z obowiązującym prawem obecnie dokonuje tego Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Z ustawy wynika również, że ma to zapewniać możliwie jednorodny „układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych”.
Szkopuł w tym, że choć ustawa przewiduje wymóg uzyskania szeregu opinii (m.in. Ministra Spraw Wewnętrznych, wojewody czy zainteresowanych rad gmin) i zgody mieszkańców (wyrażoną poprzez konsultacje czy referendum), to w praktyce gmina, której część terytorium ma zostać włączona do innej gminy, właściwie nie ma możliwości, by się temu przeciwstawić.
Dlaczego to takie ważne? Choćby ze względów finansowych. Z rozmów z samorządowcami wynika, że zdarzały się przypadki, w których rozporządzenie było przyjmowane w grudniu, z datą wejścia w życie 1 stycznia. Dla gmin, od których odłączono fragment terytorium, oznaczało to brak możliwości zrealizowania budżetu przyjętego we wrześniu - ze względu na odpływ znacznej części dochodów w postaci podatków z odłączanego terytorium.
Mieszkańcy muszą mieć głos
W zeszłym tygodniu temu problemowi poświęcono posiedzenie Parlamentarnego Zespołu ds. Współpracy z Samorządami Gmin, Powiatów i Województw. Okazuje się, że nie dotyczy on już wyłącznie dużych miast, „rozrastających się” na tereny sąsiednie. Brak odpowiednich przepisów powoduje, że obecnie np. w województwie zachodniopomorskim dąży się do zmian terytorialnych, których przedmiotem jest m.in. fragment mierzei czy typowej infrastruktury wiejskiej.
Przedstawiciele Związku Gmin Wiejskich RP podkreślają, że obecne przepisy mają dwa zasadnicze mankamenty: brak związania opinią wyrażoną przez mieszkańców w toku konsultacji społecznych oraz brak możliwości zaskarżenia do sądu decyzji o włączeniu danego obszaru do innej gminy.
Tymczasem opinia mieszkańców powinna mieć tu kluczowe znaczenie. Jednak obecne przepisy przewidują obowiązek ich przeprowadzenia, ale Rada Ministrów nie jest w żaden sposób związana ich wynikiem.
- Zmiana granic wpływa bowiem na mieszkańców zarówno pośrednio (zmiany terytorialne wiążą się z przesunięciem dochodów), jak i bezpośrednio (np. nagła utrata statusu terenu wiejskiego czy brak możliwości dalszego pełnienia funkcji radnego poprzedniej gminy) - wskazuje Łukasz Kosiedowski z zespołu prawa administracyjnego i gospodarczego w Biurze RPO. Do tego dochodzi kwestia więzi społecznych (przypomnijmy, zgodnie z treścią przepisu zmiana granic gminy musi uwzględniać kwestie społeczne).
- Pomijanie konsultacji i bagatelizowanie ich znaczenia prowadzi do tego, że mieszkańca traktuje się dość przedmiotowo - można go przełożyć z jednego miejsca do drugiego, nie zważając na jego poczucie tożsamości i przynależności do określonej grupy, które potrafi być bardzo silne, zwłaszcza jeśli mówimy o strukturach wiejskich, gdzie ludzie nie czują się anonimowo i bardzo często utożsamiają się ze wspólnotą, w której żyją - ocenia dr Anna Kudra-Ostrowska z kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners.
Kłótnie samorządów o terytoria
Jednak największą wadą obecnych przepisów, jak wskazują eksperci, jest brak możliwości odwołania się od rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego granice gminy. Jeszcze niedawno weryfikacją takich rozporządzeń zajmował się Trybunał Konstytucyjny, jednak zgodnie z obecną linią orzeczniczą nie może tego robić. Samego rozporządzenia (ze względu na jego formę) nie można również zaskarżyć przed sądem administracyjnym.
Co istotne, do tej pory TK wydał trzy postanowienia sygnalizacyjne - dwa w 2009 r., kolejne w 2019 r. We wszystkich wskazywał na luki w ustawie samorządowej i konieczność jej nowelizacji w sposób umożliwiający odwołanie się od rozstrzygnięcia. Bezskutecznie.
Stąd szereg postulatów, m.in. by przywrócić możliwość badania rozporządzeń przez TK bądź otworzyć taką możliwość przed sądami administracyjnymi. Doktor Kudra-Ostrowska wskazuje, że ta druga propozycja wydaje się najlepsza - choćby ze względu na fakt, że trybunał w przeciwieństwie do sądów administracyjnych jest sądem prawa. Oznacza to, że nie ma możliwości ustalania stanu faktycznego, który przy okazji problemu ze zmianą granic gmin jest ważny.
Z kolei przedstawiciel biura RPO postuluje, by prawo odwołania się przysługiwało zarówno skonfliktowanym gminom, jak i indywidualnym osobom poszkodowanym - by każdy miał możliwość udania się do niezależnego organu, który miałby rozstrzygnąć, czy Rada Ministrów nie nadużyła swoich kompetencji przy wydawaniu rozporządzenia. Poza tym zasadne jest nadanie gminom, którym „zabierane jest” część terytorium, statusu uczestnika postępowania. Obecnie bowiem o treści wniosku o zmianę granic na ich niekorzyść mogą dowiedzieć się wyłącznie w trybie dostępu do informacji publicznej.
Rzecznik interweniuje
Posiedzenie sejmowego zespołu zbiegło się w czasie z informacją RPO o skierowaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi w sprawie włączenia części gminy Kleszczów w granice miasta Bełchatów.
RPO przyjął przy tym dość specyficzną strategię - ze względu na brak możliwości zaskarżenia samego rozporządzenia zaskarżył czynność Rady Ministrów w postaci przyjęcia projektu bez zmian. Zarzucił, że zostało to zrobione z naruszeniem art. 4 ust. 3 ustawy, tj. w sposób dowolny, w oderwaniu od ustawowych i konstytucyjnych dyrektyw dokonywania takich zmian. Wytknął, że projekt został przyjęty w trybie obiegowym, prezes Rady Ministrów zaś nie dokonał jego reasumpcji, a wyłącznie go podpisał.
Łukasz Kosiedowski wyjaśnia, że przyjęcie takiej strategii jest próbą „wtłoczenia” tego rozstrzygnięcia Rady Ministrów w ramy procedury administracyjnej. - Wydaje się nam, że możemy przyjąć (kierując się przy tym orzecznictwem sądów administracyjnych), że ta czynność mieści się w zakresie „czynności administracyjnej” - podkreśla. Biuro RPO liczy na merytoryczne rozpoznanie tej sprawy i doprowadzenie do sytuacji, w której sąd administracyjny orzeknie bezskuteczność rozporządzenia, dzięki czemu TK mogłoby je następczo wyeliminować.
Jednak nawet ten sukces nie rozwiąże wszystkich problemów praktycznych związanych z luką prawną. - Bez zmiany ustaw samorządowych po prostu się nie obędzie - przekonuje Łukasz Kosiedowski. ©℗
/>
