Niektóre organy, chcąc działać na korzyść strony, wzywają ją w takiej sytuacji do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak zgodnie z prawem podanie powinno pozostać bez rozpoznania.
dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu
Jeszcze rok temu pisaliśmy, że choć teoretycznie urząd powinien rozpatrywać jedynie te pisma, które wpłynęły na elektroniczną skrzynkę podawczą, to sądy administracyjne uważają, iż dokument wysłany na zwykły adres poczty elektronicznej jest skuteczny, tylko trzeba go uzupełnić. Obecnie nie ma już podstaw prawnych do takiego działania. Od 5 października 2021 r. zmienił się bowiem art. 63 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i definitywnie organy publiczne nie mogą – w świetle k.p.a. – rozpatrywać podania przesłanego zwykłym e-mailem.
Art. 63 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego
„ Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania”.
Jak do tego doszło
Artykuł 63 par. 1 k.p.a. został zmieniony ustawą o doręczeniach elektronicznych, której głównym celem była budowa i rozwój e-administracji oraz udostępnienie jak najszerszego zakresu usług świadczonych elektronicznie wewnątrz administracji lub umożliwiających jednostce załatwienie danej sprawy administracyjnej na odległość, bez konieczności wychodzenia z domu czy miejsca pracy (por. uzasadnienie do projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych, druk nr 239, IX kadencja Sejmu, s. 9). Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu, wprowadzenie zmian w procedurze administracyjnej czy podatkowej miało doprowadzić do takiej sytuacji, że samo posiadanie przez podmiot niepubliczny skrzynki doręczeń będzie oznaczać, iż jej posiadacz może oczekiwać realizacji doręczeń elektronicznych zamiast papierowych od wszystkich podmiotów publicznych – bez potrzeby dodatkowego wnoszenia o zastosowanie takiego sposobu doręczania do każdego z tych podmiotów z osobna.
Z tymi celami ustawy koresponduje zmiana dokonana w art. 63 par. 1 k.p.a., w której ustawodawca postanowił odejść od systemu papierowego na rzecz systemu doręczeń elektronicznych, a wszystkie formy „pośrednie”, takie jak np. wnoszenie podań drogą e-mailową, ostatecznie traktować jako nieprawidłowe i nienaprawialne. Kierunek zmian należy ocenić bardzo pozytywnie – doręczenia elektroniczne przyspieszą prowadzenie postępowań administracyjnych i je usprawnią. Wiele do życzenia pozostawia jednak legislacyjna technika wprowadzania zmian, jak również tempo, w którym się to dzieje (pierwsze organy miały zacząć w pełni stosować system doręczeń elektronicznych od 5 lipca 2022 r., z tego pomysłu się jednak wycofano i od 27 maja obowiązuje nowy art. 155 ust. 10 ustawy o doręczeniach elektronicznych, który wprowadza upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw informatyzacji do ogłoszenia komunikatu określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych).
Mocnym sygnałem kierunku, w jakim zmierza ustawodawca, jest także przesądzenie, że organ nie ma prawa do rozpoznania sprawy w przypadku, gdy podanie wpłynęło zwykłym e-mailem. Choć teoretycznie była to najprostsza forma wnoszenia podania, prowadziła ona do przedłużania postępowania (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania) i rodziła wiele wątpliwości co do dalszych kroków w postępowaniu administracyjnym (np. sposobu dokonywania dalszych doręczeń).
Skutki nierozpoznania
Pozostawienie podania bez rozpoznania nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy – jest to czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej. Czynności tej organ dokonuje w formie pisma, w którym musi być zawarta informacja o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. W wyroku z 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 3043/19) wskazał, że wydanie w takiej sytuacji decyzji jest podjęciem rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co w praktyce prowadzi do jej nieważności. Z punktu widzenia procedury administracyjnej pozostawienie podania bez rozpoznania porządkuje postępowanie. Gwarantuje przestrzeganie przepisów dotyczących wymogów, jakie ma spełnić podanie (a takim wymogiem jest również podpis), i mobilizuje stronę (innych uczestników postępowania) do aktywnego w nim uczestnictwa (zob. J. Chmielewski, „Pozostawienie podania bez rozpoznania w postępowaniu administracyjnym [art. 64 KPA]”, Monitor Prawniczy” 2015, nr 2, s. 79). Od pisma pozostawiającego podanie strony bez rozpoznania nie przysługuje odwołanie ani skarga do sądu administracyjnego.
Oczywiście w pewnych okolicznościach pozostawienie bez rozpoznania może oznaczać, że organ jest w stanie bezczynności (bo np. źle ocenił sytuację, gdy ktoś złożył podanie w postaci elektronicznej, opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a organ mylnie przyjął, że był to zwykły e-mail). Uzależnione jest to od tego, czy organ administracji publicznej rzeczywiście miał podstawy do powołania się na normę zawartą w tym przepisie. W takiej sytuacji strona powinna złożyć ponaglenie, a w razie jego nieuwzględnienia – skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takie prawo do obrony przed bezczynnością z powodu niezgodnego z prawem pozostawienia podania bez rozpoznania służy stronie na podstawie art. 3 par. 2 pkt 8 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpatrzmy różne sytuacje wniesienia podania e-mailem wraz z reakcją organu.
Przykład 1
Bez podstaw do podważenia
Jan Kowalski 1 lutego 2022 r. wniósł podanie o zmianę nazwiska na Kwiatkowski. Podanie zostało wniesione zwykłym e-mailem na skrzynkę podawczą organu. Organ wezwał Jana Kowalskiego do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 par. 2 k.p.a.
Tym samym organ postąpił wbrew dyspozycji art. 63 par. 1 k.p.a., jednak realnie nie ma to znaczenia. Gdyby bowiem organ, zgodnie z przepisem, pozostawił podanie bez rozpoznania, to Jan Kowalski wniósłby kolejne, już prawidłowo podpisane podanie. Niezależnie więc od postawy organu w tej sytuacji sprawa prędzej czy później zostanie załatwiona. Sytuacja, w której w postępowaniu mamy do czynienia z jedną stroną, terminy zaś nie biegną niezależnie od działań podjętych przez organ, nie będzie podstaw do podważenia takiego rozstrzygnięcia.
Przykład 2
Brak podpisu
Andrzej Malinowski wniósł podanie o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wydanego na rzecz inwestorki (jego sąsiadki) Marii Nowak. Wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia bez własnej winy (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.). Podanie o wznowienie zostało wniesione zwykłym e-mailem na skrzynkę podawczą organu 1 lutego 2022 r., o wydaniu decyzji Malinowski dowiedział się zaś 1 stycznia 2022 r.
Zgodnie z art. 148 par. 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Malinowski zmieścił się więc w terminie. Jednakże w opisanej sytuacji jednym słusznym działaniem organu jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Nawet jeśli Malinowski wniesie prawidłowo podpisane podanie za kilka dni (tyle potrwałoby zawiadomienie go o fakcie pozostawienia podania bez rozpoznania), to uchybi miesięcznemu terminowi na zgłoszenie żądania o wznowienie postępowania.
Przykład 3
Możliwe uchylenie
Ten sam Andrzej Malinowski 1 lutego 2022 r. złożył podanie o wznowienie postępowania; podanie wniósł zwykłym e-mailem na skrzynkę podawczą organu, ale podał w nim swój adres zamieszkania. Starosta w trybie art. 64 par. k.p.a. 2 wzywał go do uzupełnienia braku formalnego – podpisania wniesionego e-mailowo podania. Malinowski stawił się więc w starostwie 8 lutego 2022 r. i złożył podpis. W efekcie organ rozpoznał sprawę: uchylił dotychczasową decyzję i wydał w jej miejsce nowe pozwolenie na budowę.
Takie postępowanie organu nie było słuszne, ponieważ organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o pismo, które w dacie upływu miesięcznego terminu nie spełniało wymogów prawidłowego podania. Jeśli osoba, dla której ta decyzja jest niekorzystna, wniesie odwołanie, to organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję starosty i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Takie postępowanie nie powinno się toczyć z uwagi na brak wniosku uprawnionego.
Przykład 4
Różne okoliczności, różne rozstrzygnięcia
Jan Kowalski 1 lutego 2022 r. wniósł na piśmie utrwalonym w postaci papierowej podpisane podanie o zmianę nazwiska na Kwiatkowski. Organ odmówił zmiany nazwiska. Kowalski w 14. dniu terminu wniósł e-mailem odwołanie od decyzji.
Rozważmy kilka opcji:
• organ pozostawia odwołanie bez rozpoznania, zgodnie z art. 63 par. 1 k.p.a.,
• organ wzywa do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 par. 2 k.p.a.,
• Kowalski zorientował się, że nie można wnosić podań e-mailem, i po kilku dniach złożył je w formie papierowej w biurze podawczym organu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W postępowaniu odwoławczym obowiązuje zasada skargowości, na której oparta jest instytucja odwołania – organ może dokonać czynności orzeczniczej jedynie na skutek odwołania spełniającego wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. Opcja nr 1 jest z całą pewnością zgodna z literą prawa, natomiast zastosowanie opcji nr 2 oznacza, że strona złoży prawidłowo podpisane odwołanie już po terminie do jego wniesienia. Inaczej niż w przypadku „zwykłego” podania o zmianę nazwiska, w którym terminy nie biegły, nie ma podstaw do rozpatrywania tego spóźnionego już odwołania.
Natomiast opcja nr 3 będzie musiała podlegać ocenie na tle całości akt sprawy. Jeśli z akt wynika, że organ pierwszej instancji pouczył stronę o sposobie wnoszenia podań (a w szczególności czym skutkuje wniesienie podania na adres poczty elektronicznej organu), to organ odwoławczy powinien stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Natomiast jeśli żadnych pouczeń nie ma w aktach sprawy, strona zaś, tak jak w tej sytuacji, sama się zreflektowała, należy rozważyć wniosek o przywrócenie jej terminu na złożenie odwołania.
Podsumowanie
Mimo teoretycznie oczywistej sytuacji prawnej związanej z wnoszeniem podań drogą e-mailową, praktyka organów dotycząca rozpoznawania (bądź nie) tego rodzaju pism jest różna. Tym bardziej należy doceniać otwartą politykę niektórych urzędów, np. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Katowicach, który opublikował na swojej stronie komunikat, że podanie wniesione e-mailem pozostanie nierozpatrzone. Niewątpliwie jednak „pozostawienie podania bez rozpoznania” jako czynność materialno-techniczna w mniejszym stopniu chroni interes stron postępowania. To decyzja administracyjna jest formą działania administracji, która pełni funkcję gwarancyjną, na co wyraźnie wskazuje możność odwołania się co do zasady od każdej decyzji administracyjnej (a dalej – także wniesienia skargi do sądu administracyjnego). Wydanie decyzji na skutek wniesienia podania e-mailem otwiera więc drogę do wnoszenia środków zaskarżenia. ©℗
Podstawa prawna
art. 63 ust. 1, art. 64 par. 2, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2052)
art. 155 ust. 10 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 569; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1002)
art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655)
