Regionalna izba obrachunkowa podważyła legalność uchwały rady miasta w sprawie zaciągnięcia kredytu na pokrycie planowanego deficytu w 2022 r. (2 mln zł). Chodzi o zapis upoważniający skarbnika gminy do złożenia kontrasygnaty na umowie kredytowej. Czy naruszono zasady dotyczące gospodarki finansowej? A może upoważniać do kontrasygnaty powinien wójt albo inne osoby?
Nie ma wątpliwości co do tego, że gmina, podobnie jak inne jednostki samorządu terytorialnego, władna jest zaciągać różnego typu zobowiązania, o czym stanowi art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). W orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych akcentuje się jednak, że uchwała rady gminy nie może stanowić samoistnej podstawy do zaciągnięcia pożyczki bądź kredytu, gdyż zobowiązania te muszą mieć umocowanie w uchwale budżetowej. To podstawa prowadzenia gospodarki finansowej w danym roku budżetowym, zawierająca limity planowanych zobowiązań do zaciągnięcia, jak i przychodów z tytułu kredytów i pożyczek.
Z powyższymi przepisami pozostają w związku regulacje ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g). Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W praktyce chodzi o różnego typu zobowiązania, w tym wynikające z wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów oraz wymagalnych zobowiązań (wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem).
Z kolei z art. 58 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Uchwały te zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Ważne jest to, że brak wskazania w uchwale w sprawie zaciągnięcia pożyczki lub kredytu źródła pokrycia zobowiązań stanowi rażące naruszenie prawa.
Bez pełnej swobody
Przytoczone wyżej regulacje są więc wyznacznikami dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w sprawie zaciągania zobowiązań finansowych. Organy te nie mogą jednak dowolnie decydować w tych sprawach. Postanowienia uchwał, o których mówimy, muszą bowiem respektować inne powszechnie obowiązujące regulacje prawne, w tym przyznające kompetencje określonym osobom, np. skarbnikowi gminy. Taką regulacją jest zaś art. 46 ust. 3 u.s.g., gdzie postanowiono, że „jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej”.
Taka konstrukcja przepisu daje podstawy do wniosku, że obowiązek kontrasygnowania umowy w sprawie zaciągnięcia zobowiązania spoczywa na skarbniku – z mocy samego prawa. Dlatego też ingerencje w tym zakresie dokonywane np. przez radę miejską są nielegalne. Rada nie może postanowieniami uchwały regulować kwestii, które zostały już uregulowane ustawowo. Nie może też wykraczać poza granice przypisanych temu organowi kompetencji. Tak więc i upoważnienie skarbnika do udzielenia kontrasygnaty nie wchodzi w grę.
Zależności bez wpływu
Warto także dodać, że sprawy związane z kontrasygnatą są specyficzne, nie tylko organ stanowiący nie może bowiem w tym zakresie wkraczać w kompetencje skarbnika. Nie jest to też uprawnieniem organu wykonawczego, mimo że formalnie stanowisko skarbnika podlega temu organowi w strukturze organizacyjnej danego samorządu. Założenie to ma uzasadnienie w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 8 kwietnia 2022 r. (znak WK.6130.44.21.22). Izba wykazała w nim bowiem naruszenie prawa w postaci udzielania przez wójta gminy upoważnień dla skarbnika gminy oraz głównego księgowego do kontrasygnowania czynności prawnych, które mogą powodować powstanie zobowiązań pieniężnych. RIO stwierdziła, że działanie wójta gminy było niezgodne z art. 46 ust. 3 u.s.g., ponieważ upoważnienia do dokonywania kontrasygnaty może udzielić wyłącznie skarbnik gminy. We wniosku pokontrolnym wskazano zaś, że udzielanie upoważnienia do dokonywania kontrasygnaty czynności prawnych (mogących powodować powstanie zobowiązań pieniężnych) jest możliwe wyłącznie przez skarbnika gminy.
Reasumując, żaden organ gminy, czy to stanowiący czy wykonawczy, nie jest władny udzielać skarbnikowi ani innemu pracownikowi upoważnień do dokonywania kontrasygnaty. To wyłączna prerogatywa skarbnika gminy. Naruszenie w tym zakresie słusznie więc stwierdziła regionalna izba obrachunkowa. Organy gminy muszą przestrzegać swojej właściwości i nie mogą wkraczać w kompetencje innych podmiotów. ©℗
WAŻNE: Brak wskazania w uchwale w sprawie zaciągnięcia pożyczki czy kredytu źródła pokrycia zobowiązań stanowi rażące naruszenie prawa.
Podstawa prawna
art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655)
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c, art. 46 ust. 3 oraz art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 583)
