Może ona nie wyrazić takiej zgody, ale tylko wtedy, gdy podstawą modyfikacji w zatrudnieniu są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Ta obowiązująca od lat zasada często nie jest jednak właściwie rozumiana, o czym świadczą niedawne wyroki sądów administracyjnych.
Rozwiązanie z radnym gminy stosunku pracy – zarówno w drodze wypowiedzenia, jak i w trybie natychmiastowym – wymaga uzyskania przez pracodawcę uprzedniej zgody rady gminy, której jest on członkiem. Rada musi jej odmówić, jeśli podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 25 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Oznacza to, że w każdej innej sytuacji będzie zgoda. Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z 3 grudnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 4443/21). Sąd wskazał w nim, że „łączne zastosowanie dyrektyw wykładni językowej i systemowej do obu zdań przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż rada gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, za wyjątkiem sytuacji gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego”.
W powyższej sprawie p.o. dyrektor generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie zwrócił się do Rady Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną jest nowa organizacja pracy, będąca następstwem zniesienia Agencji Nieruchomości Rolnych oraz utworzenie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Powołano się przy tym m.in. na okoliczność organizacji pracy i wprowadzenia nowych regulacji w zakresie siatki stanowisk oraz zasad wynagradzania pracowników. Rada dzielnicy nie wyraziła zgody na dokonanie wypowiedzenia, a w uzasadnieniu uchwały wskazała m.in., że wnioskodawca nie przedstawił informacji o jakimkolwiek związku zmian organizacyjnych oraz wprowadzonych regulacji z sytuacją zawodową pracownika radnego, które uzasadniałyby dokonanie zmiany na jego niekorzyść. Sąd rozstrzygając sprawę, wskazał, że rada jest zobowiązana udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, z wyłączeniem sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu. Ponadto uznał, że rada nie jest uprawniona do ingerowania w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym we wszystkich innych sytuacjach niż te związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Naruszenie obowiązków
Rada gminy nie może również odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w przypadku naruszenia przez niego podstawowych obowiązków pracowniczych, co potwierdza wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 977/21). Uznano w nim, że „przestrzeganie obowiązków pracowniczych nie stanowi elementu wykonywania mandatu radnego, a tym samym rozwiązanie umowy z powodu ich naruszenia nie może zostać uznane za pozostające w związku przyczynowym z wykonywaniem tego mandatu. Nie można art. 25 ust. 2 u.s.g. wykładać w taki sposób, iż wskazany w nim związek przyczynowy nie byłby zakreślony żadnymi racjonalnymi granicami, tak aby w efekcie stanowił swoisty immunitet, gwarantujący radnemu ochronę jego stosunku pracy w sytuacji działań niezgodnych z prawem czy rażących naruszeń obowiązków pracowniczych”.
W sprawie rozstrzyganej powyższym wyrokiem pracodawca uzasadniał wypowiedzenie tym, że pracownik był długo nieobecny w pracy i przebywał na zwolnieniu lekarskim. Jednocześnie na podstawie dokumentów ZUS wykazał, że w tym samym czasie pracownik ten wykonywał obowiązki radnego – brał udział w posiedzeniach rady miasta i pracach komisji. Rada miasta odmówiła zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy, uzasadniając to tym, że radny korzysta ze szczególnej ustawowej ochrony stosunku pracy. Tymczasem zdaniem WSA w powyższym stanie faktycznym nie można uznać, że podstawą rozwiązania stosunku pracy były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Należy zaś zgodzić się, że przyczyną wypowiedzenia było wykorzystywanie zwolnienia od pracy z powodu choroby w celach innych niż odzyskanie zdolności do pracy oraz podejmowanie w tym czasie czynności utrudniających proces leczenia i rekonwalescencję. W związku z czym – według sądu – rada miasta niezasadnie odmówiła zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy.
Gdy wypowiedzenie zmieniające
Ochrona stosunku pracy pracownika będącego radnym dotyczy nie tylko zakazu rozwiązania z nim stosunku pracy bez zgody rady, ale także obejmuje wypowiedzenie zmieniające dotychczasowe jego warunki pracy i płacy. Potwierdził to WSA w Rzeszowie w wyroku z 9 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1023/21). Wskazał w nim, że „ochrona wynikająca z normy art. 25 ust. 2 u.s.g. nie ogranicza się tylko do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płac, a do takiego wniosku skłaniają wyniki wykładni systemowej”. Oznacza to, że wymagana jest także zgoda rady gminy na zmianę warunków pracy i płacy radnego, a w związku z tym pracodawca musi wystąpić do rady o uzyskanie takiej zgody.
Natomiast zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 20 grudnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 726/21) „pomimo braku wyraźnego rozszerzenia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. na ochronę warunków pracy i płacy, akceptuje się, że w tym samym trybie pracodawca zobowiązany jest uzyskiwać zgodę na zmianę warunków pracy i płacy radnego. Gdyby bowiem organ stanowiący nie wyraził zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, pracodawca mógłby w sposób rażąco niekorzystny dla radnego zmienić jego dotychczasowe warunki pracy bądź płacy, zmuszając go np. do złożenia pracodawcy wypowiedzenia stosunku pracy”. W tej sprawie wypowiedzenie miało dotyczyć zmiany ze stanowiska kierownika na starszego specjalistę oraz utraty prawa do dodatku funkcyjnego. Pracodawca tłumaczył, że zmiana jest konieczna ze względu na likwidację stanowiska kierownika oddziału administracyjnego, które to stanowisko dotychczas zajmował radny. Dodatkowo wskazano, że radny ze względu na długotrwałą niezdolność do pracy wskutek choroby był nieobecny w pracy i wykorzystał w tym czasie 182 dni zasiłku chorobowego oraz prawie pięciomiesięczny okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego i nie świadczył pracy na zlikwidowanym stanowisku. Pracodawca zwrócił uwagę, że długotrwała nieobecność radnego w pracy nie wywołała żadnych zakłóceń w funkcjonowania zakładu i nie obciążyła kierownika innego oddziału, który w tym czasie dodatkowo wykonywał obowiązki nieobecnego. W związku z tym okoliczność ta, zdaniem pracodawcy, uzasadniała zmianę struktury organizacyjnej i całkowitą zbędność stanowiska. Rada miasta nie wyraziła zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy oraz uznała, że pracodawca wykorzystał sytuację zdrowotną pracownika do dokonania reorganizacji i likwidacji stanowiska. Z tą WSA się nie zgodził.
Cel ochrony
Ochrona trwałości stosunku pracy i związany z tym obowiązek uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie z nim stosunku pracy czy wypowiedzenie zmieniające jego dotychczasowe warunki pracy i płacy mają na celu zapewnienie efektywnego wykonywania funkcji przez radnego, a nie zabezpieczenie przed utratą pracy czy pogorszeniem warunków pracy i płacy. Potwierdził to wojewoda lubuski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 15 listopada 2013 r. (znak NK-I.4131.256.2013.MGrz), w którym określił, że: „ochrona stosunku pracy radnego ma na celu zapewnienie swobodnego, a jednocześnie jak najskuteczniejszego sprawowania funkcji radnego, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Organ stanowiący gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., nie powinien ingerować w prawo pracodawcy do pozbawienia go pewnych uprawnień tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu”.
Bez względu na podstawę
Obowiązek uzyskania przez pracodawcę uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy czy wypowiedzenie zmieniające dotychczasowe warunki pracy i płacy dotyczy radnego bez względu na podstawę jego zatrudnienia. Oznacza to, że rada gminy musi wyrazić swoje stanowisko zarówno w przypadku radnego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, wyboru, powołania, jak i mianowania. Stanowisko to potwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z 27 lipca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Rz 56/21), w którym orzekł, że „art. 25 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy też powołania, jak również jakie są przyczyny rozwiązania”.
Obowiązek uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem-radnym, a także dokonania wypowiedzenia zmieniającego jego dotychczasowe warunki pracy i płacy dotyczy rozwiązania czy wypowiedzenia złożonego przez pracodawcę. Nie ma natomiast obowiązku występowania do rady o zgodę w przypadku, gdy to sam pracownik rozwiązuje stosunek pracy lub składa wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy. Ponadto nie ma obowiązku uzyskania zgody rady w przypadku rozwiązania stosunku pracy lub wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy dokonanego na podstawie porozumienia stron, a także w przypadku rozwiązania umowy na czas określony z upływem czasu, na jaki była zawarta.
Zatem pracodawca nie musi uzyskiwać zgody rady w sytuacji, gdy to radny wypowiedział umowę o pracę lub warunki pracy i płacy, umowa o pracę ulegnie rozwiązaniu, a warunki pracy i płacy zmianie na mocy porozumienia stron, albo – gdy umowa o pracę na czas określony – ulegnie rozwiązaniu z upływem okresu, na który była zawarta.
Zwolnienia grupowe
Należy zaznaczyć, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego została wyłączona w przypadku rozwiązania stosunku pracy w ramach zwolnień grupowych z przyczyn zawartych w art. 5 ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Oznacza to, że radny nie jest chroniony w przypadku wypowiedzenia mu stosunku pracy w ramach zwolnienia grupowego, a pracodawca nie musi występować do rady gminy o zgodę na rozwiązanie z nim stosunku pracy lub zmianę warunków pracy i płacy. W związku z tym rada nie jest zobowiązana do określania swojego stanowiska w sprawie rozwiązania stosunku pracy czy zmiany warunków pracy i płacy radnego w ramach zwolnień grupowych. Zatem na wypowiedzenie radnemu stosunku pracy czy zmianę warunków pracy i płacy w ramach grupowego zwolnienia nie jest potrzebna zgoda rady gminy. Potwierdził to wojewoda lubuski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 maja 2014 r. (znak NK-I.4131.67.2017.AHor), w którym wskazał, że „ochrona trwałości stosunku pracy radnego, uregulowana w art. 25 ust. 2 u.s.g., została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracy w ramach tzw. grupowych zwolnień z przyczyn określonych w art. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Oznacza to, że w ramach tzw. zwolnień grupowych pracodawca radnego nie musi w ogóle występować do rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy albo zmianę warunków pracy i płacy”.
Ważne: Szczególna ochrona stosunku pracy radnego i związana z tym konieczność uzyskania zgody organu stanowiącego JST dotyczy nie tylko radnych gminy, lecz także radnych powiatowych i wojewódzkich.
Podstawa prawna
art. 25 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559)
art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 528)
art. 27 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 547)
art. 5 ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1969; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1608)
