Inwestor zwrócił się do gminy o wyrażenie zgody na umieszczenie infrastruktury wodociągowej na działkach stanowiących gminną drogę publiczną. Działki te nie zostały dotychczas skomunalizowane. Kto zatem powinien wyrazić zgodę na takie przedsięwzięcie? Autorką artykułu jest Agata Wencel-Socha, radca prawny, Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych, P.J. Sowisło & Topolewski S.K.A.
Choć od transformacji ustrojowej minęło ponad 30 lat, stan prawny wielu nieruchomości z powodu braku wydania decyzji komunalizacyjnych – jak w opisanej sprawie – nie jest uregulowany. W efekcie niektóre nieruchomości pozostają własnością Skarbu Państwa, choć już dawno powinny przejść na własność odpowiednich gmin. Dodatkowo postępowania w sprawie wydania decyzji komunalizacyjnych toczące się przed wojewodami często trwają bardzo długo, a czas oczekiwania na ich zakończenie to nawet kilka lat. Taki stan zawieszenia nastręcza mnóstwo trudności w bieżącej pracy samorządów, a przede wszystkim komplikuje procesy inwestycyjne. Sprawa jeszcze bardziej się gmatwa, gdy nieruchomości podlegające komunalizacji usytuowane są na terenie parku narodowego czy też są zajęte przez wody. Wówczas stron postępowania zaczyna przybywać, a co za tym idzie, trwa one jeszcze dłużej. Stąd niełatwo odpowiedzieć wprost na pytanie, kto w przypadku braku decyzji komunalizacyjnej ma wydać zgodę na inwestycję w pasie drogowym – zarządca drogi, czyli gmina, czy działający w imieniu Skarbu Państwa starosta? Jednoznacznej odpowiedzi nie ma. Choć w świetle obowiązujących przepisów oraz przy uwzględnieniu orzecznictwa, wydaje się, że zgodę na obciążenie nieruchomości powinien wydać starosta, natomiast zarządca drogi – już na jej podstawie – zezwolenie na umieszczenie danego urządzenia bądź budowli w pasie drogowym. Taka procedura jest jednak dość sformalizowana i wydłuża proces inwestycyjny.
Powszechne przekształcenie nadal z lukami
Zgodnie z ustawą z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nieruchomości stanowiące mienie ogólnonarodowe (państwowe), a więc Skarbu Państwa, stały się z mocy prawa własnością właściwych miast i gmin. Od tego czasu potwierdzenie nabycia konkretnych nieruchomości następuje wyłącznie w drodze decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym, wydawanych przez wojewodów (art. 18 ww. ustawy). Przy czym dopiero uprawomocnienie się decyzji wojewody umożliwia zmianę wpisu w księdze wieczystej oraz otwiera drogę do skutecznego powoływania się na nabycie prawa własności nieruchomości przez gminę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., I OSK 3116/18).
Jednocześnie ugruntowana już linia orzecznicza potwierdza, że między 27 maja 1990 r. a uprawomocnieniem się decyzji komunalizacyjnej – jako formalnej podstawy powoływania się przez gminę na prawo własności nieruchomości i możliwości rozporządzania nią – nieruchomość pozostaje pod względem prawnym w dyspozycji Skarbu Państwa (por. wyrok Sadu Najwyższego z 6 lutego 2004 r., II CK 404/02), czyli de facto w gestii starosty. Jest jednak jedno ale, otóż zgodnie z art. 228 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości, które na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stały się z mocy prawa własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności. W praktyce oznacza to, że właściwy starosta jako organ zarządzający nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa nie ma uprawnień do rozporządzania nieruchomościami, które mają zostać skomunalizowanie. I to właśnie rodzi problemy – gmina przepisami prawa zobowiązana jest do zarządzania pasem drogowym, w tym m.in. do wydawania zezwoleń na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, a jednocześnie z uwagi na pozostające we własności Skarbu Państwa nieruchomości, które winny zostać już wiele lat temu skomunalizowane – nie ma możliwości skutecznego realizowania tego obowiązku.
Zawirowanie z drogami publicznymi
Wracając do pytania czytelnika, należy też zauważyć, że postępowania komunalizacyjne są jedną z form przejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych przez drogi publiczne. W sytuacji gdy inwestor zwraca się do gminy – jako zarządcy drogi – o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym, np. obiektów budowlanych lub niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, albo na umieszczenie w pasie drogowym reklam, oczekuje, że to właśnie gmina takiej zgody mu udzieli. Jeżeli jednak w pasie drogowym są działki o nieuregulowanym stanie prawnym, wobec których powinna zostać wydana decyzja komunalizacyjna, a dotychczas tego nie uczyniono, to powstaje problem, ponieważ będąca zarządcą drogi gmina nie posiada uprawnienia do dysponowania tą nieruchomością. Tymczasem zgodnie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach: „W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (…)”. W rezultacie gminy jako zarządcy wydają zezwolenia na umieszczenie infrastruktury czy obiektów na nieskomunalizowanej działce, gdyż przywołany wyżej art. 39. ust. 3 stanowi jednocześnie, że „(…) właściwy zarządca drogi:
1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;
1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;
2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (ustawy o drogach publicznych)”.
Ale bywa też tak, że zgody takie wydają starostowie, co zgodnie z przywołanym art. 39 ustawy o drogach publicznych, nie wydaje się właściwe, jednak przy luce decyzyjnej, zdaje się jedynym rozsądnym rozwiązaniem.
Kto jest właścicielem
W aspekcie niniejszego problemu należy również zwrócić uwagę na regulację prawną zawartą w art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Pojęcie drogi trzeba tutaj jednak odnieść do definicji wynikającej z przepisów tejże ustawy, w której jako drogę rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Co należy jednak podkreślić, regulacja ta nie oznacza przejścia prawa własności poszczególnych działek gruntu, na których usuwane są drogi publiczne, na zarządców tychże dróg. Zatem przepis ten nie może stanowić podstawy do rozporządzania tymi nieruchomościami. Z art. 2a w orzecznictwie sądowym wskazywany jest tylko jako podstawa do uznania, że drogi są wyłączone z obrotu prawnego, gdyż zgodnie z założeniem ustawodawcy możliwość korzystania z dróg publicznych powinien mieć każdy. ©℗
Podstawa prawna
ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz. 191; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 462)
art. 228 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 815)
art. 2a, art. 4 pkt 2, art. 39 ust 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655)
