Przez brak precyzji w przepisach samorządy mają kłopot. Bo jeśli nawet decydują się na dofinansowywanie przejazdów, nie wiedzą, do czyich kompetencji należy decyzja w tym zakresie – radnych czy włodarza. Zdaniem niektórych RIO są to uprawnienia rady. Autorami artykułu są Katarzyna Piech, radca prawny z kancelarii Mielech, Adwokaci i Radcowie Prawni i Konrad Wesołowski adwokat z tejże kancelarii.
Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: specustawa ukraińska) nie nakłada wprost na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku w zakresie organizacji ukraińskim dzieciom i uczniom bezpłatnego transportu do miejsca, w którym zapewnia się im kształcenie, wychowanie i opiekę. Niestety ustawodawca w art. 52 tego aktu wskazał tylko – i to w sposób ogólny – że gmina może być organizatorem tego transportu, przy czym jednocześnie nie doprecyzował organu właściwego do realizacji tego zadania gminy. W efekcie gminy, które chcą zapewnić taki transport, są w kropce. Część z nich decyduje się na podjęcie uchwały z uwagi na pojawiające się wytyczne przekazywane samorządom podczas szkoleń przez organy kontrolne czy organy nadzoru. Przemawia też do nich argument, że dowolność w organizacji dowozu nie pozwala organowi wykonawczemu samodzielnie podejmować decyzji w tym zakresie . Ale są i takie, które uregulowały kwestię dowozu na zasadzie zarządzenia wójta, gdyż to przyspiesza postępowania, a na dodatek pozwala objąć ukraińskie dzieci dowozem z mocą wsteczną. Ich zdaniem na podjęcie zarządzenia pozwalają ogólne reguły kompetencyjne organów JST. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa należy do wójta.
Przyczyny zamieszania
Ustawodawca określił zadania JST lub ich związków w odniesieniu do obywateli Ukrainy w kilku jednostkach redakcyjnych specustawy, co rodzi trudności w prawidłowym przygotowaniu odpowiednich aktów prawnych, jak również w prawidłowym zakwalifikowaniu czy usankcjonowaniu wydatków ponoszonych przez samorządy na rzecz obywateli Ukrainy. Przykładem jest właśnie art. 52 specustawy, zgodnie z którym gminy, na terenie których zapewnia się kształcenie, wychowanie i opiekę nad dziećmi i uczniami będącymi obywatelami Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny, mogą im zorganizować bezpłatny transport (wraz z opieką) do placówek edukacyjnych.
Większość interpretacji prawnych wskazywała do tej pory, że by tego dokonać, nie trzeba uchwały, skoro ustawodawca wprost tego w tym przepisie nie przewidział. W innych regulacjach specustawy dotyczących pomocy, jaką JST mogą świadczyć na rzecz obywateli Ukrainy, wyraźnie na to wskazywał. Dla przykładu w art. 12 ust. 4 zapisano, że „Jednostka samorządu terytorialnego, związek jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny, z własnej inicjatywy i w zakresie posiadanych środków, może zapewnić pomoc obywatelom Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1”. A w następnym ustępie doprecyzowano, że: „Zakres pomocy określa w uchwale organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego. Formy i tryb udzielania pomocy określa właściwy organ wykonawczy danej jednostki lub związku”. Skoro więc w art. 52 dotyczącym organizacji bezpłatnego transportu takiego wskazania nie było, należało przyjąć, iż ustawodawca uczynił to celowo, a tego typu pomoc może być świadczona na podstawie zarządzenia wójta/burmistrza/prezydenta.
Brak konkretów
Interpretację tę podważają jednak regionalne izby obrachunkowe., m.in. podkarpacka RIO. Jej pracownicy na początku kwietnia 2022 r. w czasie szkolenia „Budżetowe aspekty ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa” poinformowali przedstawicieli samorządów, że pomoc polegająca na sfinansowaniu dowozu wymaga podjęcia uchwały organu stanowiącego. Wskazywali, że jest to konieczne z uwagi na użycie przez ustawodawcę w art. 52 specustawy słowa „może”. Bo skoro nie nałożono na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku w zakresie organizacji ukraińskim dzieciom i uczniom bezpłatnego transportu do miejsca, w którym zapewnia się im kształcenie, wychowanie i opiekę, to organ wykonawczy nie ma prawa w sposób dowolny podjąć decyzji w tym zakresie. Poza tym w innych jednostkach redakcyjnych specustawy ustawodawca wyraźnie określał, kiedy konieczne jest zarządzenie organu wykonawczego. W art. 52 specustawy zabrakło takiego wskazania do wydania zarządzenia przez prezydenta, burmistrza czy wójta. I dlatego w tej przesłance niektórzy prawnicy upatrują konieczność podjęcia uchwały w przypadku, gdy gmina zdecydowałaby się na finansowanie dowozu ukraińskich dzieci do placówek oświatowych.
Na co zwrócić uwagę
Podejmując uchwałę czy zarządzenie, należy pamiętać o kilku ważnych kwestiach w zakresie redakcji tych aktów. Uchwała będzie bardziej sformalizowana niż zarządzenie i wymagać będzie podjęcia określonych procedur. Nie powinna określać zakresu pomocy w postaci dowożenia dzieci ukraińskich do szkoły, a jedynie zawierać wyraźne wskazania, czy gmina będzie realizowała takie zadania. Jeśli zostanie podjęta, wejdzie w życie po 14 dniach od ogłoszenia w dzienniku urzędowym danego województwa. Czy będzie ją jednak można uznać za akt prawa miejscowego? Wydaje się, że tak – jeśli stanie się aktem generalnym skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów i zawierającym normy abstrakcyjne, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych. Nie wiadomo jednak, jak podejdą do tego organy nadzoru. Dotychczasowa praktyka pokazuje, że raczej unikają uznawania uchwał podejmowanych na podstawie specustawy ukraińskiej za akty prawa miejscowego. Wszystko dlatego, że przepisy te weszły w życie z mocą wsteczną od 24 lutego 2022 r. A jak powszechnie wiadomo, w przypadku aktów prawa miejscowego nie ma możliwości określenia wcześniejszej mocy obowiązywania. Może się więc przyjąć praktyka, zgodnie z którą uchwała podejmowana na podstawie art. 52 specustawy zostanie pozbawiona tytułu aktu prawa miejscowego. Wówczas będzie możliwe określenie mocy jej obowiązywania z datą wsteczną, czyli od 24 lutego 2022 r.
Uregulowanie kwestii dowozu dzieci ukraińskich w drodze zarządzenia jest czynnością o wiele prostszą technicznie, przez co samorządy mogą chętniej korzystać z tego rozwiązania. Zarządzenie pozwala bowiem na szybkie uregulowanie kwestii dowozu, nie ma tu bowiem konieczności oczekiwania na decyzję rady gminy czy zważanie na termin publikacji w dzienniku urzędowym. Przy czym należy pamiętać, że ani w uchwale, ani w zarządzeniu wydanym na podstawie art. 52 specustawy nie można regulować szczegółów takich jak koszt i finansowanie dojazdów
Aspekty praktyczne
Specustawa nie określa, czy dowóz do placówki oświatowej należy się wszystkim uczniom ukraińskim, czy będzie to np. zależało od odległości między przedszkolem czy szkołą a miejscem zamieszkania dziecka. Mając na uwadze dyspozycję art. 52 specustawy, należy wskazać, że w przypadku podjęcia decyzji o finansowaniu dowozu dzieci ukraińskich do placówek oświatowych z tej formy wsparcia będą mogły skorzystać wszystkie dzieci i młodzież obywatelstwa ukraińskiego, których pobyt uznawany jest za legalny na podstawie specustawy. Ponadto gminy, decydując się na organizację dowozu dzieci i uczniów do przedszkoli i szkół, powinny zapewnić odpowiednią liczbę autobusów wraz z towarzyszącymi opiekunami, a także zadbać o opiekę świetlicową dla oczekujących na transport dzieci. W tym celu powinny zawrzeć z przedsiębiorcami umowy o świadczenie usług polegających na dowozie uczniów do szkół i przedszkola na terenie gmin i z powrotem po zakończeniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Przedmiotowa umowa powinna regulować takie kwestie jak: oznaczenie trasy objętej przewozem i jej długość oznaczoną w kilometrach, wykaz przystanków, godziny odjazdów i przyjazdów autobusów, kwotę wynagrodzenia za realizację przewozów.
Niestety specustawa ukraińska nie precyzuje kwestii dowozu niepełnosprawnych dzieci do szkoły, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Trudno zatem wskazać, czy do przewozu ukraińskich dzieci z niepełnosprawnościami będą miały zastosowanie bardzo ogólne zapisy specustawy, czy może przepisy zawarte w ustawie oświatowej. Wydaje się, że w tym przypadku koszt takiego dowozu gminy będą refundowały na podstawie art. 39 prawa oświatowego – w tym celu konieczne będzie zawarcie umowy między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami dziecka, w której zostaną uregulowane wszelkie kwestie zwrotu kosztów przejazdu ucznia i jego opiekuna do szkoły lub ośrodka. Jeśli rodzic ucznia nie będzie władał w dostatecznym stopniu językiem polskim, wówczas taką umowę należy sporządzić w dwóch językach – polskim i ukraińskim. ©℗
WAŻNE W uchwale dotyczącej zapewnienia dzieciom i uczniom z Ukrainy bezpłatnego transportu do miejsca, w którym zapewnia się im kształcenie, wychowanie i opiekę, musi się znaleźć wyraźne określenie, że gmina zamierza w zakresie posiadanych środków świadczyć tego typu pomoc.
Podstawa prawna
art. 12 ust. 4 i 5 oraz art. 52 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 684);
art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 583);
art. 39 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655).
Opinia Dawida Czesyka, zastępcy prezesa RIO w Szczecinie; przewodniczącego Komisji Legislacji i Orzecznictwa Krajowej Rady RIO czytaj na s. C2