Chcemy podjąć uchwałę w sprawie dotowania zabytków. Planujemy jednak ograniczyć pomoc do nieruchomości dostępnych publicznie i będących w złym stanie technicznym. Czy takie zapisy będą dopuszczalne?
Niestety nie. Ograniczanie wsparcia tylko dla tych mieszkańców, którzy udostępniają będące w ich posiadaniu obiekty zabytkowe, jest nieuprawnione. Dotacją powinny zostać objęte zarówno zabytki dostępne publicznie, jak i niespełniające tego kryterium. Nie ma też uzasadnionych przesłanek, aby dotacja dotyczyła jedynie zabytków w złym stanie technicznym. Analizę podanego zapytania należy jednak przeprowadzić w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz – posiłkowo – ustawy o finansach publicznych. Punktem wyjścia będzie art. 81 pierwszej z ww. ustaw. Postanowiono w nim, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Ponadto dotacja, w zakresie określonym w art. 77, może być udzielona w wysokości do 100 proc. nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków.
Co na to sądy
W odkodowaniu ww. upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pomocne będzie orzecznictwo sądowe. W tym zakresie warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2021 r. (sygn. akt I GSK 169/21). Z jego treści wynika, że przepis art. 81 ust. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków stanowi materialnoprawną podstawę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Co prawda ustawodawca nie wskazał, jakie elementy winny znaleźć się w uchwale podjętej na podstawie powołanego przepisu, jednak zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny przez pojęcie „zasady udzielania dotacji” należy rozumieć normy określające, komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o nią, a także wskazujące zadania, na które może być udzielona dotacja. Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku.
Zatem z powyższego należy wnioskować, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zakres stosunków normowanych uchwałą podejmowaną na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków może kształtować wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów. Zawarta w tym artykule norma kompetencyjna upoważnia radę gminy do określenia zasad udzielenia dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepis kompetencyjny mówi wprost jedynie o „zasadach udzielania dotacji”. Zasady należy rozumieć jako ogólne i generalne postanowienia określające komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, a także na jakie zadania może być udzielona dotacja.
Wsparcie nie tylko na poziomie lokalnym
Niezależnie od tego, jakiej pomocy na ratowanie lokalnych zabytków udziela samorząd, od 1 stycznia 2022 r. funkcjonuje ulga podatkowa na zabytki, adresowana do właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości. Mogę oni odliczyć od dochodów wydatki przeznaczone np. na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane, jeśli mają na to pozwolenie konserwatora zabytków. ©℗
Nieuprawnione ograniczenia
Jakkolwiek nie wynika to wprost z ww. regulacji prawnej i podanego wyroku sądowego, to sugerowane w zapytaniu zapisy odnoszące się do dotowania zabytków, po pierwsze – dostępnych publicznie, po drugie – będących w złym stanie technicznym, nie powinny znaleźć się w uchwale dotacyjnej. Na ten aspekt zwrócono uwagę w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z 21 września 2021 r. (nr XXII/79/2021). W uchwale poruszono kilka istotnych kwestii. Podano, że: „(…) ograniczenie udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane tylko przy zabytkach dostępnych publicznie, posiadających istotne znaczenie historyczne, artystyczne lub kulturowe i znajdujących się w złym stanie technicznym oraz wykluczające wnioskodawcę z możliwości ubiegania się o kolejną dotację jednoroczną lub wieloletnią w okresie obowiązywania umowy dotacyjnej, który otrzymał w tym okresie dotację wieloletnią, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 81 ust. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami”.
Ponadto kolegium bydgoskiego RIO w podanym wyżej rozstrzygnięciu nadzorczym podkreśliło, że w świetle art. 81 ust. 1 ustawy organ stanowiący JST decydując się na podjęcie uchwały określającej zasady udzielania dotacji na cele wymienione w tym przepisie, nie może obejmować taką uchwałą tylko niektórych zabytków, lecz określane zasady udzielania dotacji powinny dotyczyć wszystkich zabytków wpisanych do rejestru, bez względu np. na to, czy są one dostępne publicznie czy też nie.
Wskazano też, że stosownie do art. 43 ustawy o finansach publicznych, prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. W badanym przypadku przepisy innych ustaw nie ograniczają możliwości ubiegania się o powyższe dotacje. Wskazać również należy, że art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie daje kompetencji organowi stanowiącemu do ograniczania kręgu podmiotów do ubiegania się o wyżej wskazane dotacje.
Finalnie, kierując się ww. argumentami prawnymi organ nadzoru dokonał częściowego stwierdzenia nieważności uchwały dotacyjnej.
Dostępność dla wszystkich
Ubocznie warto wspomnieć o stanowisku wyrażonym w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 26 czerwca 2018 r. (nr 13.176.2018), w którym m.in. zaakcentowano, że określając zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane, rada gminy nie może uzależnić jej udzielenia od złego stanu technicznego zabytku czy jego znaczenia historycznego, artystycznego lub naukowego.
Reasumując, rada gminy nie może wprowadzić podanych w zapytaniu ograniczeń w dotowaniu zabytków. Skoro dotowane mają być zabytki, to powinno to nastąpić na równych zasadach – czyli o tego typu pomoc mogą ubiegać się właściciele obiektów dostępnych zarówno publicznie, jak i nie. Nie ma także uzasadnionych przesłanek, by wsparcie przyznawać jedynie na zabytki w złym stanie technicznym. ©℗
Podstawa prawna
art. 77, art. 81 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 954)
art. 43 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2270)
