Wzrost wartości nieruchomości na skutek określonych zdarzeń o znaczeniu prawnym, jak np. budowa urządzeń infrastruktury technicznej, podział nieruchomości czy też jej podział i scalanie, może się wiązać dla jej właściciela z obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej [ramka]. Postępowanie w sprawie ustalenia jej wysokości trwać może kilka lat. Jednak obowiązek uiszczenia opłaty nie powstanie, jeśli postępowanie w sprawie jej ustalenia nie zostanie wszczęte w ściśle określonym ustawowym terminie.
Definicje
Opłata adiacencka – opłata ustalona w związku:
• ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, JST, środków pochodzących z budżetu UE lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi;
• ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
Budowa urządzeń infrastruktury technicznej – budowa drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Podział nieruchomości
Podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) może być podział nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 1 u.g.n.: „jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu”.
Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (art. 98a ust. 3 zd. 3 u.g.n.). Tym orzeczeniem może być orzeczenie sądu powszechnego wydane np. w ramach postępowania o zniesienie współwłasności. Wówczas termin na wydanie decyzji liczy się od uprawomocnienia się orzeczenia. A jeżeli podział nieruchomości nastąpił mocą decyzji, to termin na wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej liczy się nie od prawomocności, ale od ostateczności decyzji podziałowej.
W tym miejscu należy przypomnieć, że do 22 sierpnia 2017 r. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazywał, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustawodawca wskazywał zatem na wynik postępowania administracyjnego w postaci ustalenia opłaty adiacenckiej, który miał nastąpić w ciągu trzech lat od orzeczenia podziałowego. Nie było jednak wiadomo, czy termin ten dotyczy wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (nieostatecznej), ostatecznej (niezaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej albo decyzji drugoinstancyjnej). Problem pojawiał się także z liczeniem ww. terminu, gdyby w toku kontroli instancyjnej albo sądowej którakolwiek z decyzji uległa uchyleniu. Regulacja ta zostało znowelizowana, przy czym z przepisów przejściowych dotyczących art. 98a wynika, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmiany u.g.n. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509) w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy dotychczasowe.
W aspekcie zadanego pytania warto też wskazać, że NSA w wyroku z 18 lipca 2019 r. (sygn. I OSK 2554/17) przyjął, że ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie. „Termin, do którego upływu ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej z tego tytułu, to termin prawa materialnego. (…) Upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Oznacza to, że ustalenie tej opłaty powinno nastąpić przed upływem trzyletniego terminu decyzją ostateczną organu I instancji, a jeżeli wniesiono odwołanie – decyzją ostateczną organu II instancji” – wskazał NSA.
Tak więc obecnie obowiązek uiszczenia opłaty powstanie, jeśli właściwy organ gminy w omawianym terminie wszczął postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Natomiast już samo wydanie decyzji o ustaleniu opłaty może nastąpić po upływie trzech lat od podziału nieruchomości. Skuteczność ustalenia opłaty nie zależy zatem od wydania w tym przedmiocie ostatecznej decyzji we wskazanym terminie, lecz od samego wszczęcia postępowania w tym terminie (tak: M. Wolanin, Komentarz do u.g.n. z 2021 r.).
WAŻNE Do 22 sierpnia 2017 r. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazywał, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Wszczęcie postępowania
Na tle obecnie obowiązujących przepisów dla procedury ustalenia opłaty adiacenckiej znaczenie ma kwestia skutecznego wszczęcia postępowania. I tu musimy sięgnąć do regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Artykuł 61 k.p.a. przewiduje dwa tryby wszczęcia postępowania: z urzędu oraz na wniosek. Postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej ze swej natury będą postępowaniami wszczynanymi przez organ z urzędu. Przy czym, odmiennie aniżeli w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, przepisy nie wskazują wprost, który moment decyduje o tym, że mamy do czynienia ze wszczęciem postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej urzędowej czynności w sprawie. Jednocześnie w ww. art. 61 kpa par. 4 wskazano, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wyjaśnił to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 marca 1981 r. (sygn. SA 654/81). Sąd podkreślił, że „wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę”.
W orzecznictwie często się też podkreśla, że z podjęciem takiej czynności powiązane musi być powiadomienie o niej strony, co potwierdza m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. (I OSK 988/14), który wskazał: „W przypadku zaś postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu za datę jego wszczęcia przyjmuje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, jeżeli o tej czynności powiadomiono stronę. W tych też momentach rozpoczynają bieg ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej”. Jeśli zaś chodzi o postępowania w sprawach opłat adiacenckich, tą czynnością będzie często zlecenie opinii o wartości nieruchomości. W takiej sytuacji organ winien zawiadomić strony, że dokonał takiej czynności w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, czym w istocie dokonał wszczęcia postępowania z urzędu. I tak zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z 10 marca 2020 r. (sygn. II SA/Bk 75/20) „do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenie opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu strona została zawiadomiona o jego wszczęciu”. Zatem zawiadomieniem o wszczęciu postępowania będzie skuteczne doręczenie takiej informacji stronom postępowania.
Uczestnik postępowania musi wiedzieć o zamiarze wydania decyzji przez urząd
Uczestnik postępowania musi wiedzieć o zamiarze wydania decyzji przez urząd

Zobacz również
Doręczenia
Kwestie doręczeń regulują również przepisy k.p.a. Po ostatnich nowelizacjach kodeksu jako podstawowy tryb doręczeń wskazuje się doręczenie elektroniczne, a zatem doręczone:
  • na adres wpisany do bazy adresów elektronicznych, czyli do rejestru publicznego prowadzonego przez ministra cyfryzacji, lub
  • na adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie (czyli skrzynka elektroniczna ePUAP – art. 39 i n. k.p.a.).
Przypomnijmy, że rejestr publiczny adresów elektronicznych ruszył z 5 października 2021 r., tj. z datą wejścia w życie ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Adresy elektroniczne mogą w nim rejestrować przedsiębiorcy oraz osoby fizyczne. Należy również zwrócić uwagę, że wpis adresu do doręczeń elektronicznych do bazy adresów elektronicznych jest równoznaczny z żądaniem doręczania korespondencji przez podmioty publiczne na ten właśnie adres. Dopiero w przypadku braku możliwości doręczenia elektronicznego organ może doręczyć pismo za pokwitowaniem albo przez wyznaczonego operatora pocztowego, albo też przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy.
Jeżeli chodzi o moment doręczenia, to w przypadku doręczeń elektronicznych kwestię tę reguluje art. 42 ustawy o doręczeniach elektronicznych, wskazując, że korespondencja jest doręczona w chwili:
  • odebrania korespondencji przekazanej na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego;
  • wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego lub też
  • upływu 14 dni od dnia wpłynięcia korespondencji przesłanej przez podmiot publiczny na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego, jeżeli adresat nie odebrał go przed upływem tego terminu.
Natomiast w przypadku tradycyjnej przesyłki będzie to moment otrzymania listu i pokwitowania jego odbioru. Oznacza to, że jeśli ktoś korespondencji nie odbierze, bo np. listonosz nie zastał go w domu, to w skrzynce pocztowej znajdzie awizo, zaś pismo będzie na niego oczekiwało na poczcie przez 14 dni. Po siedmiu dniach od pierwszego awizowania pojawi się kolejne awizo. I jeśli pismo nadal nie zostanie odebrane, to doręczenie będzie skutecznie dokonane z upływem 14. dnia oczekiwania na odbiór pisma (tzw. fikcja doręczenia). W takiej sytuacji organ będzie przyjmował, że odbiorca otrzymał przesyłkę, czyli został skutecznie zawiadomiony, choć fizycznie pisma nie posiada. Podobnie będzie w sytuacji, gdy odbiorca odmówi przyjęcia przesyłki, wówczas mimo odmowy przyjęcia pisma uważa się go za skutecznie doręczone. Powyższe regulacje mają zastosowanie do wszelkich postępowań administracyjnych, a nie tylko tych związanych z ustalaniem opłat adiacenckich. Tutaj należy wskazać, że dla skuteczności doręczenia znaczenie ma to, że adresat pisma mógł zapoznać się z treścią pisma, a nie to, czy rzeczywiście adresat zapoznał się z treścią pisma.
Warto podkreślić, że k.p.a. przewiduje pewne ułatwienia dla organu, gdy stron postępowania jest więcej niż 20 (chodzi nie tylko o sprawny przebieg postępowania, ale też ograniczenie jego kosztów). Otóż w takiej sytuacji istnieje możliwość, aby zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu następowało w formie publicznego obwieszczenia, ewentualnie w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub poprzez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie właściwego organu. Takie zawiadomienie jest skuteczne po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, jednak, co istotne, strony tego postępowania muszą zostać uprzedzone o takim sposobie dokonywania zawiadomień przez organ (art. 49 i 49a k.p.a.). Tak się dzieje np. w przypadku budowy obiektów liniowych.
Zatem jeżeli właściwy organ gminy w terminie trzech lat liczonych od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, skutecznie zawiadomił nas o wszczęciu postępowanie o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to oznacza, iż dochował terminu wynikającego z art. 98a ust. 1 u.g.n. Czas trwania postępowania i moment wydania decyzji nie będzie miał już znaczenia dla obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej. W tym kontekście bez znaczenia pozostanie również chwila, w której decyzja ustalająca opłatę adiacencką stanie się ostateczna.
WAŻNE Do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby strona została zawiadomiona o jego wszczęciu przed upływem trzech lat od wydania ostatecznej decyzji podziałowej.
Prawomocność i ostateczność
Jak wiadomo, orzeczenia sądów powszechnych mogą być prawomocne albo nieprawomocne. Z kolei decyzje administracyjne mogą być ostateczne, nieostateczne, jak też prawomocne. Zgodnie z art. 16 par. 1 zd. 1 k.p.a.: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne”. Z kolei par. 3 mówi, że prawomocne są te decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu. Decyzja administracyjna może być zarówno ostateczna, jak i prawomocna (por. np. art. 127a par. 2 k.p.a.). Prawomocna będzie zawsze decyzją ostateczną. Z kolei decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi (art. 269 k.p.a.). Cechę prawomocności można przypisać wyłącznie decyzjom utrzymanym w mocy w postępowaniu sądowym bądź też takim, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Tak przyjął np. NSA w wyroku z 16 marca 2017 r. (sygn. II OSK 464/17). Uznanie konkretnej decyzji za ostateczną, jak i za prawomocną ma doniosłe znaczenie w obrocie prawnym. Jeżeli od konkretnej decyzji nie możemy już wnieść odwołania lub też zaskarżyć jej do sądu, oznacza to, że ziszczają się prawa i obowiązki wynikające z takiej decyzji. Podkreślić też trzeba, że decyzje ostatecznie nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie. Zgodnie z art. 16 par. 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w szczególnych przypadkach przewidzianych prawem. Jednocześnie decyzje ostateczne objęte są domniemaniem prawidłowości. Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z 18 września 2014 r. (sygn. I SA/Ol 564/14), „pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe”. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji – wyjaśnił sąd.
WAŻNE Uznanie konkretnej decyzji za ostateczną i prawomocną ma doniosłe znaczenie w obrocie prawnym. Jeżeli od konkretnej decyzji nie można wnieść odwołania lub też zaskarżyć jej do sądu, oznacza to, że ziszczają się prawa i obowiązki wynikające z takiej decyzji.
Inne przypadki
Inny przypadek wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką opisuje art. 144 i następne u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W takiej sytuacji wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Podobnie, jak w poprzednio omówionym przypadku, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n.). Opłata adiacencka ustalana jest także w związku z podziałem i scalaniem nieruchomości (art. 107 u.g.n.). Tu ustawodawca nie wskazał na termin wydania decyzji o ustalenia opłaty adiacenckiej.
Jak liczyć terminy
Uwagi poczynione powyżej, a odnoszące się do skutecznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania pozostają aktualne w kontekście skutecznego doręczenia decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Chwila doręczenia jest zaś istotna w kontekście stwierdzenia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Jak powyżej wskazano, decyzja ostateczna to taka, od której nie służy już odwołanie.
Zgodnie z art. 129 par. 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie postępowania. Zatem po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji stanie się ona ostateczna. Bieg 14-dniowego terminu rozpoczyna się od następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie decyzji, a upływa z końcem ostatniego dnia. Tu warto zaznaczyć, iż 14-dniowy termin liczy się „ciągiem”, tzn. wypadające w tym okresie dni wolne czy świąteczne również są do niego liczone. Decyzja stanie się natomiast ostateczna 15. dnia.
Natomiast sytuacja szczególna zachodzi, gdy ostatni dzień 14-dniowego terminu wypada w dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub w sobotę. Wówczas termin na wniesienie odwołania upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą, natomiast decyzja stanie się ostateczna z dniem kolejnym (art. 57 par. 4 k.p.a.). Dla przypomnienia dni wolne od pracy to niedziele i święta określane ustawą z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 1920).
Co ważne, dla rozpoczęcia biegu terminu bez znaczenia jest fakt, że pierwszy dzień upływu terminu był dniem ustawowo wolnym od pracy, np. niedzielą. Ta okoliczność nie powoduje „przesunięcia” początku biegu terminu na następny dzień roboczy (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2009 r., sygn. V SA/Wa 1424/08). Ustalenie dnia, w którym decyzja o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej stała się ostateczna, ma znaczenie dla ustalenia terminu uiszczenia tejże opłaty.
WAŻNE Termin uiszczenia opłaty adiacenckiej jest związany z momentem, gdy stanie się ona ostateczna, tj. zależy od daty jej wydania przez organ drugiej instancji, a nie od daty doręczenia stronie.
Kiedy wnosić
W kontekście terminów związanych z opłatą adiacencką duże znaczenie ma art. 148 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z nim obowiązek wnoszenia opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej ustaleniu stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Co istotne, jeżeli adresat decyzji zamierza odwlec w czasie moment uiszczenia opłaty, to może to zrobić poprzez złożenie odwołania do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego (SKO). Złożenie odwołania nie jest związane z uiszczeniem opłaty od środka zaskarżenia. Odwołanie nie wymaga też szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 zd. 1 i 2 k.p.a.). Odwołanie wnosi się w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 par. 2 k.p.a.). [przykład]. W przypadku wydania przez SKO decyzji utrzymującej w mocy decyzję wójta obowiązek uiszczenia opłaty aktualizuje się 15. dnia liczonego od dnia wydania decyzji (a nie jej doręczenia!).

Przykład

Burmistrz miasta wydał 5 stycznia 2022 r. decyzję administracyjną, w której została ustalona wysokość opłaty adiacenckiej dla właścicieli nieruchomości położonej w centrum miejscowości. Decyzja ta została doręczona adresatowi 10 stycznia. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje zatem 25 stycznia. Chyba że do 24 stycznia zostanie wniesione odwołanie od decyzji burmistrza.
Podstawa prawna
art. 4 pkt 11, art. 98a, art. 144 i art. 145 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899)
z art. 16 par. 1, art. 39, art. 49 i 49a, art. 61, art. 127a, art. 128 art. 269 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2052)
art. 42 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1598)