Naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału strony na każdym etapie sprawy może być podstawą do jej wznowienia w trybie odwoławczym albo w drodze skargi. Niestety organy zdają się o tym często zapominać.
Aneta Fornalik, adwokat
Angelika Borowiak, aplikant radcowski
Zdarza się, że organ pierwszej lub drugiej instancji podejmując decyzję, nie informuje stron o możliwości zajęcia stanowiska albo o zamiarze zakończenia postępowania. Bywa też i tak, że uczestnicy postępowania są zawiadamiani o przedłużeniu czasu jego prowadzenia z uwagi na konieczność wyjaśnienia skomplikowanych dla sprawy zagadnień faktycznych i prawnych, a następnie się dowiadują – wręcz z dnia na dzień – że decyzja już zapadła, choć oni nie skorzystali np. z przysługującego im prawa do przejrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Czy organ może w ten sposób działać?
Brak wyznaczenia terminu
Organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania zbierają materiał dowodowy w sprawie, w tym niezbędne dokumenty, zeznania czy też opinie wydane przez specjalistów z danej dziedziny. Zgodnie z art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. 1491; dalej: k.p.a.) dokumenty takie podlegają w każdym momencie prowadzonego postępowania udostępnieniu stronie. Organ prowadzący postępowanie, który zakończył zbieranie materiału dowodowego i przygotowuje się do wydania decyzji, w szczególności jest zobligowany zawiadomić o tym strony postępowania i umożliwić im wgląd w akta w celu zapoznania się z tymi dokumentami, pozostawiając jednocześnie odpowiedni czas na zajęcie stanowiska (zwyczajowo jest to siedem dni). I choć obowiązek ten został powiązany z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – czyli zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu – organy administracji publicznej często go nie wypełniają, czego potwierdzeniem są liczne orzeczenia sądów administracyjnych. I tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 160/20) wskazano, że zgodnie z art. 10 par. 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z art. 10 par. 2 k.p.a., organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w par. 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Tymczasem z powyższym unormowaniem – jak zwrócił uwagę WSA w Szczecinie – ściśle jest związany art. 81 k.p.a., który dotyczy postępowania wyjaśniającego. A zgodnie z tą regulacją okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 par. 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań ciąży na organach administracji na każdym stadium postępowania, a zatem zarówno na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym. Przy czym należy zauważyć, że możliwość zajęcia stanowiska przed zakończeniem postępowania ma znaczenie nie tylko dla adresata decyzji w postępowaniu drugoinstancyjnym, które kończy się wydaniem decyzji ostatecznej (czyli także wykonalnej), lecz także dla strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w którym wydana decyzja może otrzymać rygor natychmiastowej wykonalności.
W orzecznictwie także się podkreśla, że realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, że strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów zawartych w aktach. Zastrzega się przy tym, że naruszenie przepisu art. 10 par. 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego czy możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać zarówno z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej, jak i wpływu ww. uchybienia na wynik sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 grudnia 2020 r.; sygn. akt II SA/Sz 160/20).
Wzruszenie nie zawsze możliwe
Uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym z art. 10 par. 1 k.p.a. może prowadzić do wzruszenia decyzji w trybie odwoławczym albo w drodze skargi. Przy czym zgodnie z jednolitym już stanowiskiem sądów administracyjnych dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. I tak, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 123/19), dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie czynności – np. przedstawienia dowodu czy zeznania świadka, za pomocą którego strona zdołałaby wykazać, że spełnia warunki konieczne do uzyskania zezwolenia, o które się ubiega – a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.
Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2020 r. (sygn. akt I GSK 369/18) stwierdził, że zarzut naruszenia uregulowań zawartych w art. 10 par. 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej np. zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby. Należy jednak przy tym pamiętać, że to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Z kolei we wcześniejszym wyroku, z 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 2927/19), NSA zauważył, że wypowiedzenie się na temat zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań co do zasady powinno nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji, na co wskazuje literalne brzmienie art. 10 par. 1 k.p.a., ewentualnie przed postanowieniem kończącym postępowanie i załatwiającym sprawę administracyjną.
Uszczegółowienie w art. 79a
Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie, powinny mieć również na uwadze art. 79a 1 k.p.a. I tak zgodnie z jego par. 1 „w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (…)”. Z kolei par. 2 stanowi, że „W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w par. 1” .
W uzasadnieniu do nowelizacji k.p.a. z 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) czytamy, że wprowadzenie art. 79a k.p.a. „ma na celu zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań”. W uzasadnieniu do ww. noweli również wskazano, że rozwiązanie z art. 79a k.p.a. nie wyklucza dobrej praktyki organów polegającej na kontaktowaniu się ze stroną postępowania ustnie, telefonicznie czy drogą elektroniczną i w żadnym stopniu nie ogranicza norm określonych w art. 8–10 oraz art. 77 k.p.a., a stanowi ich uzupełnienie.
W tym aspekcie warto zauważyć jedno z orzeczeń WSA w Poznaniu. W wyroku z 5 sierpnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Po 256/21) wskazał on, że z akt badanej sprawy nie wynika, aby ZUS przed wydaniem odmownej decyzji umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ – zauważył sąd – nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co w rozpatrywanej sprawie skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. W sprawie, w której wypowiedział się WSA w Poznaniu, strona wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone za marzec–maj 2020 r. Organ w decyzji z sierpnia 2020 r., powołując się na art. 31zo ust. 1a oraz art. 31zq ust. 3 i 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm.1535), odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. Ubezpieczony odwołał się od niekorzystnej dla siebie decyzji do prezesa ZUS. Ten jednak uznał, że organ pierwszej instancji miał rację, odrzucając wniosek ubezpieczonego. W uzasadnieniu decyzji z listopada 2020 r. prezes ZUS wskazał, że z danych zaewidencjonowanych w kompleksowym systemie informatycznym wynika, że deklarację rozliczeniową ZUS DRA i imienne raporty za zatrudnianych ubezpieczonych za wskazany miesiąc strona złożyła we wrześniu 2020 r., to jest po ustawowym terminie.
WSA stanął jednak po stronie ubezpieczonego. W uzasadnieniu wyroku uwzględniającym skargę, którym uchylono obie decyzje ZUS, sąd stwierdził, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie otrzymał od organu rentowego informacji o braku przesłania w terminie dokumentów rozliczeniowych. Dodał również, że trudności związane z realizacją obowiązków organu wynikające ze specyfiki okresu pandemii (duża ilość spraw, ograniczenie funkcjonowania urzędów, stres związany z sytuacją) nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami jedynie skarżącego. Ponadto z akt badanej sprawy nie wynikało, aby przed wydaniem decyzji odmownej ZUS umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Sąd stwierdził, że ZUS powinien był o to zadbać, zwłaszcza że zgodnie z art. 12 par. 1 k.p.a. był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Co wynika z k.p.a.
Zgodnie z art. 10 k.p.a. do obowiązków organu wydającego decyzję należy przede wszystkim zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (par. 1). Wyjątek od tej zasady może być zastosowany tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (par. 2). Przy czym w takim przypadku organ ma obowiązek w drodze adnotacji utrwalić w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (par. 3 k.p.a.).