Jeśli nie ma spadkobierców lub odrzucają oni zadłużony spadek, to gminy muszą go przyjąć i spłacić wierzycieli. To problem, zwłaszcza gdy środków w budżecie jest coraz mniej. Ministerstwo Sprawiedliwości postanowiło jednak to zmienić, nowelizując kodeks cywilny.

Samorządy od lat narzekają, że prawo spadkowe jest dla nich niesprawiedliwe, bo w sytuacji gdy ustawowo dziedziczą po mieszkańcu gminy [ramka], muszą zabezpieczyć i chronić odziedziczone dobra, a także zaspokoić roszczenia wierzycieli. Zgodnie z art. 1023 kodeksu cywilnego jednostki samorządu terytorialnego nie mogą jednak odrzucić spadku ani też złożyć oświadczenia o formie jego przyjęcia – następuje to z tzw. dobrodziejstwem inwentarza. Oznacza to, że za ewentualne długi spadkowe odpowiadają tylko do wysokości masy czynnej spadku. Problem rodzi natomiast art. 1030 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), który stanowi, że po przyjęciu spadku – a to następuje z mocy prawa – JST odpowiadają za długi spadkowe z całego swojego majątku. Taka konstrukcja przepisów powoduje, że wierzyciele często zaspokajają swoje roszczenia z majątku gminy, co jest łatwiejsze niż egzekucja z mienia spadkowego. Przykładowo, jeśli gmina odziedziczy domek warty 50 tys. zł i długi równe 100 tys. zł, to jest zobowiązana zapłacić tylko do wysokości 50 tys. zł. Przy czym wierzyciele mogą dochodzić tego z innych składników jej majątku, np. z konta bankowego, i nie muszą wnioskować o egzekucję komorniczą przez sprzedaż domku. Ponieważ przeważająca większość spadków przejmowanych przez gminy jest mało warta i zadłużona, samorządy zamiast coś zyskać, tracą. Niejednokrotnie też teoretyczna wartość odziedziczonego majątku wpisana do inwentarza jest mniejsza od realnej jego wartości. Trzymając się powyższego przykładu – jeśli komornik ściągnął z konta gminy 50 tys. (plus koszty egzekucji), a gminie udało się potem sprzedać domek za 20 tys. zł z uwagi na nieatrakcyjną lokalizację, to jest stratna na 30 tys. zł. – Gdyby jeszcze było tak, że na dziesięć przypadków w połowie przejmujemy jakiś majątek bez obciążeń i mamy z tego tytułu jakieś korzyści, a w połowie majątek zadłużony, to jeszcze by się to jakoś równoważyło. Jednak tak nie jest – mówi Marek Wójcik, pełnomocnik do spraw legislacyjnych zarządu Związku Miast Polskich. Według jego szacunków problemy rodzi trzy czwarte majątków spadkowych samorządów. Tak było np. ze spadkiem przejętym w 2019 r. przez niewielką gminę Żerków (ok. 10 tys. mieszkańców) w powiecie jarocińskim (województwo wielkopolskie). Po odrzuceniu spadku przez wszystkich żyjących członków rodziny gminie przypadł pałac wraz z dwoma hektarami ziemi i magazynami. Majątek wart był ok. 1,5 mln zł, ale spadek zawierał także długi w wysokości 1,7 mln zł (co wyjaśnia, dlaczego spadkobiercy go nie przyjęli). Ponadto, według ówczesnych szacunków, za sprzedaż pałacu realnie można uzyskać ok. 1 mln zł – resztę gmina musi dołożyć z własnych środków. Dla poznania skali warto wskazać, że budżet Żarkowa wynosił w tamtym czasie 50 mln zł.
Kiedy dziedziczy jednostka samorządu terytorialnego
Kodeks cywilny w art. 935 stanowi, że w braku małżonka spadkodawcy, jego krewnych i dzieci małżonka spadkodawcy, powołanych do dziedziczenia z ustawy, spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy jako spadkobiercy ustawowemu. Jeżeli ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy w Rzeczypospolitej Polskiej nie da się ustalić albo ostatnie miejsce zamieszkania spadkodawcy znajdowało się za granicą, to spadek przypada Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu. Ponieważ spadkobiercę, który odrzucił spadek, traktuje się, jakby nie dożył jego otwarcia, sytuacja taka ma miejsce także w przypadku, gdy wszyscy ustawowi spadkobiercy odrzucili spadek.
Prezes Lemańska: Skarga nadzwyczajna spełniła pokładane w niej oczekiwania [WYWIAD]
Prezes Lemańska: Skarga nadzwyczajna spełniła pokładane w niej oczekiwania [WYWIAD]

Zobacz również
Władze lokalne nie bez winy
Kwestię dziedziczenia przez samorządy badała swego czasu NIK. Z przygotowanego po nią raportu pt. „Wykonywanie praw i obowiązkó spadkobiercy przez gminy” wynika, że w latach 2015‒2017 w dziewięciu z kontrolowanych jednostek wartość majątku określona w spisach inwentarza była wyższa od wartości długów spadkowych o 4513,6 tys. zł. W pozostałych ośmiu jednostkach zaś długi spadkowe przewyższały wartość dziedziczonego majątku, jednak odpowiedzialność gmin za nie była ograniczona. Jak wskazuje NIK, większość postępowań, w wyniku których dochodziło do dziedziczenia przez gminy, rozpoczynało się na wniosek innych podmiotów. JST nie wykazywały żadnej inicjatywy w znajdowaniu prawowitych spadkobierców. Część z nich nie wywiązywała się też z obowiązków związanych z przyjęciem spadku: nie ustalano stanu faktycznego aktywów i pasywów masy spadkowej lub zabierano się za to zbyt późno. W efekcie nieznana była górna granica odpowiedzialności gminy za długi spadkowe, co powodowało ryzyko regulowania zobowiązań przewyższających wartość aktywów. Tymczasem sporządzenie spisu inwentarza lub złożenie jego wykazu eliminuje niepewność, ile wart jest dziedziczony majątek, czy jego wartość przewyższa kwotę zadłużenia – słowem, czy jest dla samorządu opłacalny. Zdarzało się też, że działania w celu sporządzenia inwentarza podejmowano już po wytoczeniu roszczeń przez wierzycieli spadkodawcy – a z powodu braku inwentarza żądania te przekraczały wartość spadku.
Kontrola NIK pokazała również, że gminy nie zawsze dbały o odziedziczone mienie, np. nie podejmowały skutecznych działań, by objąć spadek we władanie lub uzyskać wynagrodzenie za korzystanie z niego przez inne podmioty.
Wiele zależy od miejsca
Jak wskazuje Marek Wójcik, skala występowania problemu z dziedziczeniem długów przez gminy jest ściśle związana z lokalizacją mienia spadkowego. Na terenach bardziej zurbanizowanych problem ten nie występuje w tak dużym wymiarze, choć zdarzają się takie przypadki. Widać go jednak przede wszystkim na wsi. – Najczęściej mieniem wchodzącym w skład spadku są nieruchomości, a właściwie ruiny po nich, mające nieuregulowany stan prawny w księgach wieczystych. Rodziny zabierają wszystko, co ma wartość, a pozostawiają samorządom zobowiązania finansowe i inne koszty związane z obciążeniem nieruchomości – mówi Leszek Świętalski, dyrektor Biura Związku Gmin Wiejskich RP. W ten sposób obdarowane JST przejmują majątek, często nawet nie wiedząc o zobowiązaniach, jakie się z nim wiążą, bo wychodzą one na jaw dopiero po pewnym czasie. – Niekiedy właściciele tych nieruchomości byli wykorzystywani jako tzw. słupy w różnego rodzaju niecnych przedsięwzięciach – dodaje samorządowiec. Wykorzystując naiwność właścicieli, ich wiek lub brak świadomości, zaciągano np. w ich imieniu różne zobowiązania, którymi obciążano hipoteki tych nieruchomości. W wielu przypadkach ktoś wchodził w posiadanie takiej nieruchomości i obracał nią tak, by stworzyć „karuzelę” do wyłudzania tzw. premii mieszkaniowych. – To spadek po dawnym systemie. Ludzie zakładali książeczki mieszkaniowe, na których gromadzili środki na wkład własny niezbędny do otrzymania mieszkania, np. spółdzielczego. Środki te były uzupełnianie dopłatami ze strony państwa, co stanowiło swoisty bon mieszkaniowy. Po upadku systemu państwo przejęło te zobowiązania i wypłacało premię za nabycie pierwszego mieszkania lub budowę domu – tłumaczy ekspert ZGW RP. Dodaje, że tego typu operacje miały miejsce także w kompletnie zdewastowanych nieruchomościach i dopiero gdy nadzór budowlany wystawiał nakaz rozbiórki, okazywało się, że nie można znaleźć jakichkolwiek właścicieli i ich obowiązki musiała przejąć gmina.
Według Leszka Świętalskiego JST nie mają wielu możliwości obrony w takich przypadkach. Najskuteczniejsze wydaje się przeciąganie procesów sądowych, szczególnie w sprawie objęcia spadku, poprzez poszukiwanie ewentualnych wszystkich uprawnionych do spadku. – To bardzo uciążliwe sprawy. Gdy byłem wójtem gminy, dotyczyły wyłącznie całkowitych bankrutów, nie tylko życiowych, lecz także ekonomicznych. Prawo nie powinno działać w ten sposób. Po to mamy sądy i komorników, by takie majątki sprzedawać i spłacać długi proporcjonalnie do wartości i zobowiązań wobec wierzycieli. Nie wiem, czemu przez tyle lat nie mogło to mieć zastosowania w odniesieniu do gmin – dodaje samorządowiec.
Powiaty też w kłopocie
Jeśli ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy nie da się ustalić lub znajdowało się ono za granicą, to spadek przypada Skarbowi Państwa. W takiej sytuacji mieniem spadkowym zarządza starosta. I choć właścicielem jest państwo, zdarza się, że długi spadkowe zaspokajane są z majątku powiatów. – Problem związany jest z pewnym przemieszaniem pojęć. Jeśli określona masa spadkowa została przejęta przez Skarb Państwa, to jest ona oczywiście zarządzana przez starostów w imieniu Skarbu Państwa. To nie znaczy jednak, że powiat jako jednostka samorządu terytorialnego odpowiada swoim majątkiem za zobowiązania przejęte razem ze spadkiem. Natomiast w praktyce sytuacja jest taka, że zdarzają się orzeczenia sądowe, w których nie zauważono różnicy między powiatem jako jednostką samorządową a starostą jako reprezentantem Skarbu Państwa – mówi Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich. Dodaje, że powiat nie jest w tym wypadku statio fisci Skarbu Państwa (czyli jednostką wykonującą działania za Skarb Państwa). – Uprawnionym do działania jest starosta, który w zakresie związanym z mieniem Skarbu Państwa nie działa jako przewodniczący organu wykonawczego powiatu. Dlatego wyrok przeciw staroście reprezentującemu Skarb Państwa nie powinien być egzekwowany z majątku. Jest to zupełnie inna osoba prawna, a środki, z których starosta zapłaci po takim wyroku, powinien zabezpieczyć wojewoda – uważa Grzegorz Kubalski.
Są jeszcze kwestie proceduralne. Choć spadek przyjmuje się z dobrodziejstwem inwentarza, to rozwiązanie to nie jest wystarczające. Należności łatwiej bowiem odzyskać z rachunku bankowego JST. Grzegorz Kubalski wskazuje też, że rozwiązanie stanowiące, iż Skarb Państwa lub gmina przejmują spadek odrzucony przez innych spadkobierców, nie ma służyć zapewnieniu, że długi spadkowe zostaną spłacone, a jedynie uniknięciu sytuacji, iż z prawnego punktu widzenia zabraknie spadkobierców. Polskie prawo nie zna bowiem instytucji spadku nieobjętego – a to z kolei jest konsekwencją zasady, że nieruchomość nie może mieć statusu mienia niczyjego.
Idzie nowe
Zmianę obecnego stanu rzeczy zapowiada Ministerstwo Sprawiedliwości. W projekcie szerszych zmian przepisów kodeksu cywilnego dotyczących dziedziczenia (projekt ustawy z 15 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw jest w fazie opiniowania – red.) znalazł się także nowy par. 2 do art. 1030 kodeksu cywilnego w brzmieniu: „Skarb Państwa lub gmina, którym spadek przypadł z mocy ustawy, ponoszą odpowiedzialność za długi spadkowe tylko ze spadku”.
Eksperci są zgodni, że to rozwiązanie bardzo pomoże gminom i powiatom.
– Istota proponowanej zmiany polega na tym, że podmioty publiczne – gminy i Skarb Państwa – odpowiadać będą jedynie z mienia spadkowego, a nie z pozostałych składników swojego majątku. Jeśli zostanie wprowadzona, wierzyciel będzie musiał przeprowadzić procedurę egzekucyjną z przedmiotów wchodzących w skład spadku. A to już może być trudne, bo z wieloma nieruchomościami są problemy, np. ze względu na zlokalizowane na nich pozostałości zabudowań brak jest chętnych do ich szybkiego nabycia za rozsądną cenę – wyjaśnia Grzegorz Kubalski.
Także Leszek Świętalski stwierdza, że proponowana zmiana to krok we właściwym kierunku, gdyż obecna konstrukcja prawna, w której gmina jest w praktyce jedynie sukcesorem obowiązków, jest zła. Jego zdaniem należy w ogóle zastanowić się nad tym, czy gmina powinna być spadkobiercą majątku pozostawionego i odpowiadać za niego, nawet tylko z tego majątku. Obecnie w imieniu Skarbu Państwa mieniem takim zarządza m.in. powiat, ale – zdaniem samorządowca – mogłaby to robić Prokuratoria Generalna, gdyż to ona jest powołana do prowadzenia spraw w imieniu Skarbu Państwa.
Podstawa prawna
art. 935, art. 1023 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2459)