dr Patryk Kuzior, adiunkt w Akademii WSB w Dąbrowie Górniczej
Jednym z założeń, jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwalaniu obowiązującej od niespełna miesiąca ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), jest zwiększenie podaży otwartych danych. Pomocne w tym mają być różne instrumenty, w tym – nowość względem poprzednio obowiązującej regulacji – sformalizowanie na poziomie ustawowym możliwości powoływania pełnomocników do spraw otwartości danych. Dotychczas funkcjonowali oni na szczeblu centralnym w administracji rządowej na mocy Programu otwierania danych przyjętego uchwałą nr 28 Rady Ministrów z 18 lutego 2021 r. (M.P. poz. 290). Na podstawie doświadczeń zdobytych już w początkowej fazie wdrażania tego programu uznano jednak, że celowe będzie ich ustawowe umocowanie i jednocześnie poszerzenie tzw. sieci pełnomocników na wielu poziomach instytucjonalnych.
Z woli włodarza
O ile jednak ustawa kreuje obligatoryjnych pełnomocników w administracji rządowej, którzy mają działać w urzędzie obsługującym ministra kierującego działem administracji rządowej, w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz w Głównym Urzędzie Statystycznym, o tyle w pozostałych urzędach obsługujących inne podmioty obowiązane do udostępniania informacji sektora publicznego, a więc także w urzędach jednostek samorządu terytorialnego, powołanie pełnomocnika jest fakultatywne.
Z mocy ustawy decyzja o powołaniu pełnomocnika do spraw otwartości danych to prerogatywa kierownika jednostki organizacyjnej, przy czym w przepisach nie obwarowano jej podjęcia żadnymi przesłankami. Oznacza to, że całkowitemu uznaniu – odpowiednio wójta w przypadku urzędu gminy, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku urzędu miasta, starosty w przypadku starostwa powiatowego i marszałka województwa w przypadku urzędu marszałkowskiego – pozostawiono to, czy w jednostkach tych będzie funkcjonował urzędnik wyposażony w szczególny zestaw zadań i kompetencji związanych z procesem otwierania danych.
Decyzja o powołaniu albo o zaniechaniu powołania pełnomocnika jest więc typową decyzją zarządczą, choć o strategicznym charakterze, co oznacza, że powinna być podjęta przede wszystkim na podstawie racjonalnej oceny potrzeb jednostki organizacyjnej. Oceny takiej powinno się dokonać m.in. przy uwzględnieniu roli, jaką wypełniać miałby pełnomocnik.
Zakres działania
Ustawowe wyliczenie zadań pełnomocnika do spraw otwartości danych nie stanowi katalogu zamkniętego, o czym przesądza użycie w art. 38 ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego określenia „w szczególności”. Spośród wskazanych w tym przepisie zadań w przypadku pełnomocnika funkcjonującego w jednostce samorządu wskazano na:
  • pozyskiwanie informacji sektora publicznego możliwych do udostępniania w portalu danych, będących w posiadaniu jednostki organizacyjnej (urzędu), w której został powołany oraz jednostek organizacyjnych podległych danej JST;
  • wspieranie zadań związanych z realizacją programu otwierania danych;
  • ocenę informacji sektora publicznego, pod względem ich jakości oraz użyteczności do ich ponownego wykorzystywania, będących w posiadaniu jednostki organizacyjnej, w której został powołany oraz jednostek organizacyjnych podległych danej jednostce samorządu;
  • monitorowanie jakości i aktualności informacji sektora publicznego oraz metadanych udostępnianych w portalu danych oraz formatów danych i protokołów komunikacyjnych i szyfrujących, umożliwiających odczyt maszynowy, do wymagań określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2070);
  • współpracę z komórkami organizacyjnymi jednostki organizacyjnej, w której został powołany, oraz z jednostkami organizacyjnymi podległymi danej JST;
  • podejmowanie działań mających na celu podnoszenie świadomości pracowników jednostki organizacyjnej, w której został powołany, lub pracowników jednostek organizacyjnych danej jednostki samorządu, w zakresie otwartości danych.
Zadania te mogą uzupełnić również kwestie związane z pozyskiwaniem i zarządzaniem informacjami wewnątrz jednostki organizacyjnej w celu usprawniania realizowanych w danym urzędzie procesów i podejmowania decyzji w ich toku, zwłaszcza że sfera komunikacji wewnętrznej bardzo często jest bolączką.
Powołać czy zatrudnić
Istotną kwestią, jaka powinna być brana pod uwagę przy podjęciu decyzji o powołaniu pełnomocnika, jest nie tylko to, jakie korzyści wynikać będą z powierzenia jednej osobie wskazanych wyżej zadań, lecz także jakie będą koszty jego funkcjonowania, w szczególności wynikające z wydatków osobowych. W tym zakresie analiza przepisów przynosi dobrą wiadomość, gdyż powołanie pełnomocnika wcale nie musi wiązać się z zatrudnieniem dodatkowego urzędnika. Ustawa mówi w kilku miejscach o powołaniu pełnomocnika do spraw otwartości danych, a nie o zatrudnieniu pełnomocnika jako pracownika. Wspomniane powołanie nie jest czynnością kreującą stosunek pracy, traktowane być powinno jako powierzenie określonej funkcji, z którą wiąże się pewien ustalony zakres zadań, a więc zakres, w którym pełnomocnik ma działać. Zatem w pełni uprawnione jest założenie, że powołanie pełnomocnika może polegać na przydzieleniu zatrudnionemu już w urzędzie na określonym stanowisku pracownikowi w drodze zarządzenia dodatkowego zakresu zadań wynikających z funkcji. Określenie „pełnomocnik do spraw otwartości danych” nie jest więc stanowiskiem pracy, na którym się zatrudnia, jak np. pełnomocnik do spraw informacji niejawnych czy inspektor ochrony danych osobowych, a jedynie dodatkowym tytułem, który podkreśla rolę osoby w organizacji. Zresztą jeśli sięgniemy do rozporządzenia Rady Ministrów z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 1960), które określa szczegółowo, na jakich stanowiskach mogą być zatrudniani pracownicy w urzędach organów JST, to nie znajdziemy tam odrębnego stanowiska noszącego taką nazwę.
Przydzielenie dodatkowych zadań nie wiąże się zatem z zawarciem dodatkowej umowy o pracę, jak najbardziej może jednak stanowić podstawę do przyznania pracownikowi powołanemu na pełnomocnika dodatkowej gratyfikacji finansowej w postaci dodatku specjalnego. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 5 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834) pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny.
Miejsce w strukturze
Skoro na pełnomocnika do spraw otwartości danych można powołać osobę zatrudnioną już w urzędzie, rodzi się pytanie, z jakim ewentualnie stanowiskiem połączyć te zadania i jak umiejscowić pełnomocnika w strukturze urzędu. Otóż i ta kwestia pozostawiona została uznaniu kierownika urzędu, z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z ustawą o otwartych danych o i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w zakresie wykonywania zadań pełnomocnik podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki, w której powołano pełnomocnika. Rozwiązanie to jest jak najbardziej słuszne, pełnomocnik nie działa bowiem w ramach jakiegoś jednego pionu urzędu, ale jego działalność ma charakter horyzontalny, dotyka pracy wszystkich komórek organizacyjnych urzędu a nawet jednostek organizacyjnie podległych jednostce samorządu.
Wydaje się, że funkcja pełnomocnika powinna być połączona z innym stanowiskiem, które ma zagwarantowaną silną pozycję w danej strukturze organizacyjnej, jak np. sekretarz danej JST, naczelnik albo dyrektor kierujący komórką do spraw strategii, komórką odpowiedzialną za organizację pracy całego urzędu albo osoba kierująca biurem czy kancelarią kierownika urzędu. Merytorycznie zakres działań pełnomocnika dobrze łączy się z zadaniami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej, z komunikacją społeczną, prowadzeniem polityki informacyjnej i promocją JST. ©℗
WAŻNE Określenie „pełnomocnik do spraw otwartości danych” nie jest stanowiskiem pracy jak na przykład pełnomocnik do spraw informacji niejawnych czy inspektor ochrony danych osobowych. To dodatkowa funkcja, która podkreśla rolę osoby w organizacji.