Jak każda nowa regulacja – nawet jeśli nie mówimy o akcie wypełniającym pustkę prawną, lecz zastępującym inny, dotychczas obowiązujący – tak i obowiązująca dopiero od kilku dni ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1641) rodzi pytania podmiotów, do których jest adresowana. Zwłaszcza u tych, którzy zobowiązani są do podejmowania działań na jej podstawie. Odpowiadamy na niektóre z nich.
dr Patryk Kuzior, adiunkt w Akademii WSB w Dąbrowie Górniczej
► Czy gmina ma obowiązek określić warunki ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, a jeśli tak, to w jaki sposób powinna je upublicznić?
Tak, art. 11 ust. 1 ustawy zobowiązuje do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej, w menu przedmiotowym, w kategorii „Ponowne wykorzystywanie”:
1) warunków ponownego wykorzystywania danych, jeżeli gmina je określiła;
2) informacji o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, w tym jak jest to wyliczane, oraz informacji o czynnikach, które będą brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosków o ponowne wykorzystywanie i które mogą mieć wpływ na koszt lub czas przygotowania lub przekazania informacji;
3) informacji o środkach prawnych przysługujących w przypadku odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie oraz o prawie do sprzeciwu;
4) umowy o udzielenie wyłącznego prawa do korzystania z informacji sektora publicznego, powód jej zawarcia oraz wyniki ocen tej umowy, o ile taka umowa została zawarta.
Jeśli zaś gmina prowadzi portal danych, w którym udostępnia informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, to również w tym miejscu powinna powiadomić o warunkach ich ponownego wykorzystywania, o ile wcześniej je określiła. Zaniechanie tego w BIP-ie czy na portalu danych rodzi ten skutek, że uważa się, iż informacje zostały udostępniane w celu ponownego wykorzystywania bez żadnych warunków.
Nieco inaczej jest w przypadku informacji udostępnionych w celu ponownego wykorzystywania w innym sposób niż w BIP-ie lub na portalu danych. Wprawdzie również jest konieczne informowanie o braku warunków ponownego wykorzystywania lub opłat za ponowne wykorzystywanie albo określnie tych warunków lub wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, jednakże brak informacji nie rodzi żadnego domniemania. Oznacza to, że ponowne wykorzystanie informacji wymaga złożenia wniosku o określenie warunków dla tych informacji.
► Kto może wnioskować do jednostki samorządu o przekazanie informacji sektora publicznego? Czy mogą o nie występować także podmioty zagraniczne?
Prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego przekazanych na wniosek na podstawie art. 5 ww. ustawy przysługuje każdemu. Zatem z wnioskiem mogą występować osoby fizyczne – zarówno obywatele polscy, jak i cudzoziemcy niezależnie od posiadanej rezydencji, a także osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – również niezależnie, czy są podmiotami polskimi czy zagranicznymi.
► Czy wniosek o przekazanie informacji sektora publicznego powinien być podpisany?
Ustawodawca, określając w art. 39 ust. 3 ustawy zawartość wniosku, o tym nie przesądził. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia braku wniosku, czyli do jego podpisania, będzie konieczne tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany rozważa wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej. W takim przypadku – stosownie do art. 64 par. 2 k.p.a. w związku z art. 63 par. 3 k.p.a. – trzeba wezwać do uzupełnienia brakującego podpisu.
► Jak się ma udostępnianie informacji sektora publicznego do ochrony danych osobowych?
Ustawa w art. 7 ust. 2 stwierdza, że jej przepisy nie naruszają regulacji o ochronie danych osobowych. Oznacza to, że ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie ustala żadnych odmiennych zasad dla ochrony danych osobowych względem tego, co wynika z przepisów regulujących to zagadnienie. Udostępniając informacje sektora publicznego, w tym jako otwarte dane, należy respektować przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L 2016 nr 119, str. 1), co jest m.in. równoznaczne z koniecznością anonimizacji informacji.
► Czy jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek prowadzenia portalu danych?
Ustawa przewiduje możliwość publikowania informacji sektora publicznego jako otwartych danych w celu ponownego wykorzystywania m.in. w portalu danych. Ale nie oznacza to, że jednostka samorządu ma obowiązek prowadzić taki specjalny portal. Niektóre JST je mają, jednakże wynika to z ich swobodnie podjętej decyzji. Informacje mogą być publikowane także w Biuletynie Informacji Publicznej – o czym już wspominałem – lub w systemie teleinformatycznym, czyli np. na stronie internetowej danej jednostki samorządu lub urzędu tej jednostki.
► Czy jeśli JST ma portal danych, to czy udostępnione na nim opracowania (informacje) mogą być w formatach DOC lub PDF?
Już sam tytuł ustawy wskazuje, że zamysłem ustawodawcy jest, by dążyć do uczynienia informacji sektora publicznego danymi otwartymi. Oznacza to, że informacje sektora publicznego powinny być udostępniane lub przekazywane w postaci elektronicznej, bezwarunkowo lub z uwzględnieniem warunków, o których mowa w rozdziale 3 ustawy. Informacje te muszą być kompletne, aktualne, w wersji źródłowej oraz w otwartym i niezastrzeżonym formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego. Dane zapisane w plikach formatu DOC czy PDF niestety nie spełniają tego warunku. Tymczasem według ustawy podmiot zobowiązany udostępnia lub przekazuje informacje sektora publicznego, jeżeli to możliwe, jako otwarte dane, w celu ponownego wykorzystywania. W portalu danych można zatem publikować także informacje w tych formatach, jednak trzeba mieć świadomość, że choć w jakimś sensie spełniają one cel informacyjny, to w istocie nie są otwartymi danymi. Twardego obowiązku zmiany formatu ustawodawca nie wprowadza, ale celowym jest dążenie do takiego standardu.
► Czy osoba, której odmówiono dostępu do informacji publicznej, może występować o przekazanie tych samych informacji w trybie przewidzianym dla otwartych danych?
Generalnie uzyskiwanie informacji jako informacji publicznej oraz jako informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania następuje w odrębnych, niezależnych od siebie trybach. Wynika to z art. 7 ustawy, w którym postanowiono, że przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu lub ponownego wykorzystywania informacji będących informacjami sektora publicznego. Teoretycznie więc ten sam podmiot, który wnioskował o jakieś informacje w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej i nie otrzymał ich w związku z wydaniem decyzji odmawiającej dostępu do tej informacji, może złożyć wniosek o te same informacje na podstawie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Wniosek złożony w tym trybie wymaga odrębnego rozpatrzenia, gdyż nie zachodzi tu sytuacja bezprzedmiotowości postępowania. Ze względu na rozdzielność obu ww. trybów nie można bowiem uznać, że sprawa dostępu do informacji w celu ponownego wykorzystania została już załatwiona w drodze decyzji.
Jednakże warto zauważyć, że przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji odmownej w obydwu niezależnych postępowaniach są w dużej mierze zbieżne. Jeśli więc odmówiono dostępu do danych w trybie dostępu do informacji publicznej, np. ze względu na to, że informacje chroni tajemnica przedsiębiorstwa, konieczne będzie wydanie decyzji odmownej z tej samej przyczyny w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.
► Czy należy wydać decyzję odmowną w sytuacji, gdy podmiot, do którego złożono wniosek o przekazanie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania, nie posiada żądanych danych?
Nie, decyzja odmowna wydawana jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany odmawia przekazania informacji, mimo że jest w ich posiadaniu. Gdy jednak nimi nie dysponuje, to po prostu powiadamia o tym wnioskodawcę. Informacja taka ma postać zwykłego pisma, nie jest potrzebna decyzja administracyjna.
► Co, jeśli urząd miasta, do którego złożono wniosek, nie posiada żądanych informacji, ale ma je jednostka podległa? Czy w takim wypadku powinno się pozyskać informacje od podmiotu podległego i następnie przekazać je wnioskodawcy? A może wniosek należy przekazać zgodnie z właściwością?
Podmiot, do którego złożono wniosek, a który nie posiada żądanych informacji, nie ma obowiązku pozyskiwać ich od innych podmiotów, w tym także od jednostek mu podległych. Z ustawy o otwartych danych nie wynika też zobowiązanie do przekazania wniosku do podmiotu właściwego. Informując wnioskodawcę o braku żądanych informacji, można natomiast wskazać podmiot, który dysponuje żądanymi informacjami, o ile oczywiście autor odpowiedzi jest tego pewien.
► Czy w przypadku samorządu terytorialnego do udostępniania informacji sektora publicznego w celu ponownego udostępniania zobowiązane są tylko urzędy obsługujące organy jednostek samorządu terytorialnego, czy także jednostki organizacyjne?
Wśród podmiotów zobowiązanych są jednostki sektora finansów publicznych, a więc także jednostki organizacyjne samorządu w postaci jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych czy samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Spośród tej grupy ustawodawca wyłączył jednak samorządowe instytucje kultury, z wyjątkiem bibliotek publicznych i samorządowych muzeów, jak również szkoły i placówki oświatowe prowadzące działalność na podstawie prawa oświatowego (z wyjątkiem bibliotek pedagogicznych).
► Czy wyłączenie z grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji szkół i placówek oświatowych powoduje, że dane dotyczące oświaty nie stanowią informacji udostępnianych na podstawie ustawy o otwartych danych?
Nie, wyłączenie podmiotowe dotyczące szkół i placówek oświatowych nie powoduje, że informacje generowane przez działalność tych podmiotów nie stanowią informacji sektora publicznego udostępnianych na podstawie ustawy. Informacje takie gromadzone są przecież m.in. na poziomie organów prowadzących i mogą być udostępniane z inicjatywy ich gestorów w BIP-ie, na portalu danych czy stronach domowych. Podlegają one również przekazaniu w trybie wnioskowym.
► Gmina powierza wykonywanie zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi podmiotowi zewnętrznemu, w związku z czym będzie mu też przekazywać informacje z sektora publicznego. Czy możliwe jest ograniczenie przekazywania tych danych wyłącznie temu podmiotowi?
Generalną zasadą ustawową jest zasada niewyłączności, która sprowadza się do tego, że podmiot, który udostępnia lub przekazuje informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, nie ogranicza korzystania z tych udostępnianych lub przekazanych informacji przez innych użytkowników. Jeśli jednak wykonywanie zadań publicznych wymaga ograniczenia korzystania z informacji przez innych użytkowników, podmiot zobowiązany może zawrzeć z użytkownikiem umowę o udzielenie wyłącznego prawa do korzystania z tych danych. Bardzo ważną kwestią jest jednak to, że taka umowa podlega co najmniej raz w roku ocenie podmiotu zobowiązanego – w zakresie dalszego istnienia powodów jej zawarcia. Jeżeli w wyniku oceny podmiot zobowiązany stwierdzi ustanie powodów jej zawarcia, niezwłocznie wypowiada umowę.
► Czy zatrudnienie pełnomocnika ds. otwartych danych w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązkowe?
Nie, ustawa przewiduje, że w urzędzie jednostki samorządu można powołać pełnomocnika do spraw otwartości danych. Decyzja, czy ktoś taki w ogóle będzie w urzędzie działał, należy więc do kierownika jednostki. Co istotne, pełnomocnikiem nie musi być osoba zatrudniona specjalnie do wypełniania zadań związanych z otwartymi danymi. Można na tę funkcję powołać osobę już zatrudnioną na innym stanowisku i dodatkowo powierzyć jej zadania przewidziane ustawą dla pełnomocnika.
