- Rosną koszty energii oraz wynagrodzeń, co przekłada się na wydatki bieżące gmin. Jeśli nie są one w stanie podnieść swoich dochodów, powoduje to spadek poziomu nadwyżki operacyjnej. Widać to już było w tym roku - mówi Mirosław Legutko, przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowi
Koniec roku to zwykle czas rozliczeń. W samorządach ważne są nie tylko dochody, na które jest mniejszy wpływ, lecz także poziom zadłużenia. W obecnych czasach zarządzanie długiem jest jednym z kluczowych zadań. Jak ten poziom zadłużenia samorządów może się zmienić od 2022 r., m.in. w związku z Polskim Ładem?
Nie sądzę, aby Polski Ład miał większy wpływ na zadłużenie samorządów niż inne czynniki do tej pory. Dług rośnie bowiem tak czy inaczej, co wynika z naszych wieloletnich obserwacji. Dotyczy to również przypadku pozyskiwania środków na realizację zadań unijnych. Na przykład środki z UE na wodociągi i kanalizację są duże, ale samorządy muszą jeszcze do nich dołożyć, aby zrealizować inwestycję. Moim zdaniem strumień pieniędzy przewidziany w Polskim Ładzie może, przynajmniej w niektórych gminach, prowadzić do zahamowania akcji kredytowej. Choć pewnie nieznacznie.
Część ekspertów wskazuje jednak, że samorządy stracą na Polskim Ładzie, a to przełoży się na mniejsze wpływy i większy poziom zadłużenia. Ostatnio jedna z agencji ratingowych wskazała, że bilans zmian dla dużych miast może być niekorzystny. Do ich kas trafi po prostu mniej środków. Co pan na to?
To jest szerszy problem, nie tylko związany z Polskim Ładem. Chodzi o to, że różne elementy czy wskaźniki inaczej wyglądają w dużych miastach, a inaczej w małych gminach. Dlatego warto, aby ustawodawca zastanowił się nad odmiennymi regulacjami dla różnej wielkości jednostek samorządu terytorialnego oraz nad źródłami ich dochodów, bo są one archaiczne.
Problem obniżania ratingów, moim zdaniem, nie bierze się tylko z Polskiego Ładu, ale wynika też z innych istotnych czynników, takich jak rosnące koszty, presja na podwyższanie płac, a także wzrost kosztów bieżących spowodowanych koniecznością utrzymania tego, co gminy wybudowały. Nierzadko jest to infrastruktura, której utrzymanie kosztuje i w efekcie spadają nadwyżki operacyjne. To nie jest jednak efekt związany z Polskim Ładem, bo nadwyżki już w tym roku spadają.
Postulat zmian źródeł dochodów samorządy podnoszą od 10‒20 lat. Coś się zmieni w tym zakresie?
Nie spodziewam się tego w najbliższym czasie. Przygotowanie takich projektów to ogromny wysiłek merytoryczny, bo ktoś musi je opracować, a także polityczny, bo trzeba zmiany przeprowadzić i można spodziewać się oporu społecznego.
Drugim tematem, który obecnie wzbudza zainteresowanie wszystkich, jest inflacja. Jak ona wpływa na sytuację finansową samorządów?
Wpływ inflacji na sytuację finansową samorządów jest podobny jak w przypadku budżetu domowego. Rosną bowiem koszty energii, wynagrodzeń, a więc wpływa na wydatki bieżące gmin. Jeśli nie są one w stanie podnieść dochodów bieżących, a zwykle nie są, powoduje to spadek poziomu nadwyżki operacyjnej. O tym efekcie inflacji informują już włodarze gmin i miast. Regionalne izby obrachunkowe będą w stanie określić, jaki był wpływ inflacji, dopiero w lutym 2022 r., gdy będziemy dysponowali sprawozdaniami z wykonania budżetów JST.
Czego się pan spodziewa, jeśli chodzi o nadwyżki operacyjne?
One od kilku lat spadają, a w tym roku możemy zobaczyć głębszy spadek czy wręcz tąpnięcie tego wskaźnika. Powtórzę jednak, że nie tylko inflacja na to wpływa. Są też inne czynniki, takie jak wspomniana już konieczność utrzymania infrastruktury.
Czy w obecnej sytuacji ekonomicznej gminy i miasta korzystają z bardziej ryzykownych instrumentów dłużnych niż kiedyś, przed pandemią?
Nie zauważyliśmy takiego zjawiska. Kiedyś się zdarzało, że część gmin ratowała się pożyczkami w parabankach, ale mam wrażenie, że gminy pozbyły się już tego rodzaju instrumentów. Jednym z powodów były zmiany w definicji długu wprowadzone w ustawie o finansach publicznych od 1 stycznia 2019 r. Od tego czasu wszystkie tego rodzaju instrumenty parabankowe są wliczane do limitu długu. Wcześniej tak nie było i głównie z tego powodu były atrakcyjne dla gmin. Obecnie JST nie mają interesu, aby zaciągać tego rodzaju długi, bo są one standardowo droższe od kredytu bankowego.
Czy rządowe fundusze jakoś podreperowały finanse samorządów?
Tak, widzimy taki wpływ, przy czym znów jest różnica między małymi i dużymi gminami oraz miastami. Kolejnym czynnikiem jest pandemia COVID-19. Ona zasadniczo bardziej uderzyła w finanse dużych miast, uzależnionych od dochodów z PIT, niż małych gmin, nie tak zależnych od wpływów podatkowych z budżetu państwa. Jeśli chodzi o mniejsze jednostki, gminy wiejskie, to są również takie, które musiały w zeszłym roku zastosować programy naprawcze, a w tym roku, dzięki funduszom rządowym, chciałyby zakończyć te postępowania z uwagi na znaczną poprawę. Mamy więc dwa zjawiska w części gmin: z jednej strony spadają im nadwyżki operacyjne, a z drugiej dostają pomoc rządową. W efekcie mniejsze jednostki mają dziś środki na inwestycje, a duże miasta mają z tym większy problem.
Czy w samorządowych spółkach ukrywane jest zadłużenie, jak twierdzi rząd?
Dostrzegamy problem wypychania długu do spółek komunalnych, ale trzeba pamiętać, że wynika to również z tego, iż są one bardziej odpowiednią formą do realizacji dużych przedsięwzięć niż jednostki budżetowe. Zwykle spółka zabezpiecza swoje zadłużenie posiadanym majątkiem. Problem w tym, że jeśli brakuje im tego rodzaju zabezpieczenia, to pojawiają się „dziwne” umowy z właścicielem, czyli gminą. Wiadomo, że gmina nie jest zainteresowana udzieleniem poręczenia, bo musi je wliczać do limitu zadłużenia. W związku z tym pojawiają się różnego rodzaju umowy, które zabezpieczają inwestycje, a są poza limitem. Jako Krajowa Rada RIO dostrzegamy ten problem i będziemy się nim zajmować.
Tu pojawia się pytanie, czy RIO chciałyby zwiększyć kontrolę nad spółkami komunalnymi?
Dziś możemy kontrolować jedynie spółki ze 100-proc. udziałem JST. Traktujemy je jako samorządowe osoby prawne. Problem pojawia się w przypadku spółek z mieszanym udziałem, a więc z udziałem częściowym JST. Obecnie są prowadzone prace dotyczące zmiany ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i są dyskusje, czy również wprowadzić regulacje w zakresie kontroli nad spółkami z mieszanym udziałem. Zgodnie z jedną z omawianych propozycji możliwa byłaby kontrola RIO nad spółkami z większościowym udziałem JST. KR RIO zaproponowała jakiś czas temu zmniejszenie częstotliwości kontroli kompleksowych. Chodzi o to, aby były one przeprowadzane raz na pięć lat. W naszej ocenie taka częstotliwość będzie wystarczająca, ponieważ tyle właśnie trwa kadencja władz samorządowych. Uwolnione w ten sposób siły można by wykorzystać do innych zadań, np. kontroli spółek komunalnych.
Jest jeszcze jeden palący problem, o który muszę zapytać. We wrześniu weszła w życie nowelizacja ustawy czystościowej, która spowodowała wiele zmian w gminnych systemach odbioru odpadów komunalnych. Kontrowersje cały czas budzą metody wyliczania stawek opłat za śmieci, zwłaszcza na podstawie zużycia wody. RIO uchylają uchwały rad, gminy nie wiedzą, jak interpretować zapisy. Jak temu zaradzić?
Konieczne są zmiany ustawowe. Bez zmiany przepisów się nie obędzie. Obecne regulacje nie pozwalają dać wytycznych dla wszystkich gmin w Polsce. Wysłaliśmy w ostatnim czasie stanowisko w tej sprawie do Związku Miast Polskich, w którym odnosiliśmy się do problemów interpretacyjnych zgłaszanych przez związek, m.in. dotyczących zasad obliczania na potrzeby opłaty śmieciowej zużytej wody, naliczania opłaty w nieruchomościach wielolokalowych itp. W wielu przypadkach jednak nie jest możliwe zajęcie jednoznacznego stanowiska.©℗
