Niedawno w naszej gminie zakończyła się kontrola regionalnej izby obrachunkowej, podczas której sprawdzano m.in. udzielane przez nas zamówienia publiczne. Izba zarzuciła wójtowi naruszenie przepisów, bo rzekomo przechowywał niekompletną dokumentację przetargową na roboty budowlane.
Marcin Nagórek, radca prawny
Brakowało w niej oryginałów kosztorysów inwestorskich, na podstawie których ustalano wartość zamówienia. Czy jest podstawa do wniesienia odwołania do sądu od kontroli RIO?
Odpowiedź na zadane pytanie wymaga odniesienia się do stosownych regulacji ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej: p.z.p.). Z art. 78 tego aktu prawnego wynika, że zamawiający przechowuje protokół postępowania wraz z załącznikami – przez cztery lata od dnia zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia i w sposób gwarantujący jego nienaruszalność. Ponadto, jeżeli okres obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego przekracza owe cztery lata, zamawiający przechowuje protokół postępowania wraz z załącznikami przez cały okres obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego.
Istotne załączniki
Zgodnie z art. 73 p.z.p. dodanymi do protokołu postępowania załącznikami są: oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania z wykonawcami, zawiadomienia, wnioski, dowód przekazania ogłoszenia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego.
Ponadto, jeżeli przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia przeprowadzono wstępne konsultacje rynkowe, to informację o tym i o podmiotach, które w nich uczestniczyły, zamawiający podaje w protokole postępowania. W przypadku zwrotu wykonawcom złożonych przez nich planów, projektów, rysunków, modeli, próbek, wzorów, programów komputerowych i innych podobnych materiałów informacja o tym zwrocie także stanowi załącznik do protokołu postępowania. Tak więc katalog załączników ma charakter otwarty, a wchodzą do niego różne dokumenty składane przez zamawiającego i wykonawcę. Do tej kategorii należy również zaliczyć oryginalne kosztorysy inwestorskie, które stanowią jedną z podstaw ustalenia wartości zamówienia na roboty budowlane. Świadczy zresztą o tym art. 34 p.z.p., z którego wynika, że wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie:
1) kosztorysu inwestorskiego sporządzanego na podstawie dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót albo na podstawie planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego;
2) planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego.
WAŻNE Katalog załączników do protokołu postępowania przetargowego ma charakter otwarty, a wchodzą do niego różne dokumenty składane przez zamawiającego i wykonawcę. Do tej kategorii należy również zaliczyć oryginalne kosztorysy inwestorskie.
Zatem z korelacji ww. przepisów art. 78 i art. 73 należy wnioskować, że powinnością zamawiającego jest dochowanie obowiązku przechowywania protokołu postępowania wraz z załącznikami przez cztery lata od zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W kontekście podanego zapytania należy dodać, że obowiązek ten sprowadza się do przechowywania w dokumentacji przetargowej m.in. oryginału kosztorysu inwestorskiego, na podstawie którego ustalono wartość zamówienia.
Procedura pokontrolna
Wskazana w stanie faktycznym nieprawidłowość choć nie jest kwalifikowana jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to mogła być przedmiotem kontroli RIO. Nowe (obowiązujące od 2020 r.) regulacje p.z.p. (konkretnie chodzi o art. 596) potwierdzają kompetencje regionalnych izb obrachunkowych do kontroli zamówień publicznych, obok innych organów kontrolnych. W związku z nimi pozostaje ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, w tym art. 1 ust. 2 tego aktu, który stanowi, że izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych wskazanych tamże enumeratywnie podmiotów, w tym jednostek samorządu terytorialnego.
Zwieńczeniem kontroli przez regionalne izby obrachunkowe jest tzw. wystąpienie pokontrolne (art. 9 ustawy o RIO), gdzie m.in. postanowiono, że na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżenia do kolegium izby. Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem prezesa izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wskazane zastrzeżenia pełnią więc formę niejako odwołania od ustaleń kontrolnych RIO, a są rozpoznawane nie przez sądy administracyjne (jak skargi na uchwały regionalnej izby obrachunkowej), lecz przez organ tej izby, tzw. kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Zatem w sytuacji gdy wójt gminy uważa, że ustalenia kontroli są niezasadne, może skorzystać z tej ścieżki „odwoławczej”.
Reasumując, podany stan faktyczny prowadzi do wniosku, że ustalenia kontrolne regionalnej izby obrachunkowej były uzasadnione. Kosztorys inwestorski stanowi istotny element dokumentacji przetargowej i powinien stanowić jej integralną część, tym bardziej że na jego podstawie jest ustalana wartość zamówienia na roboty budowlane. Wójt, jeśli się nie zgadza z zastrzeżeniami kontrolerów, może rozważyć złożenie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego (jednak nie do sądu administracyjnego), aczkolwiek małe jest prawdopodobieństwo ich uwzględnienia przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej.
Podstawa prawna
art. 73, art. 78 ustawy z 11 września 2019 r. ‒ Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1129; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1598)
art. 1 ust. 2, art. 9 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137)
