Nasza uchwała nie przymusza i nie karze za brak szczepień, a jedynie premiuje za ich posiadanie. To dobre rozwiązanie, zwłaszcza teraz, gdy pandemia nabiera rozpędu i mówienie o pozytywnym wpływie szczepień na zdrowie jest niezwykle ważne - mówi Jolanta Urbańska wiceprzewodnicząca Rady Miasta Częstochowy
O tych wyrokach samorządy powinny pamiętać
Częstochowa: po sześciu latach sądowej batalii miasto może wprowadzić kryterium obowiązkowych szczepień w rekrutacji do przedszkola
Ponad sześć lat zajęło Częstochowie wdrożenie uchwały o preferowaniu w rekrutacji do miejskich przedszkoli zaszczepionych dzieci. Dlaczego?
Pierwsza uchwała powstała w 2015 r. i stawiała jako jeden z warunków decydujących o przyjęciu do miejskiego przedszkola i żłobka przyjęcie obowiązkowych szczepień przez dziecko. Druga, z 2019 r., wprowadzała egzekwowanie obowiązku szczepień przy rekrutacji do żłobka i przedszkola. Można było za to otrzymać 20 punktów w rekrutacji. Każdą z tych uchwał podważył wojewoda śląski.
Jakie argumenty za wprowadzeniem tych rozwiązań miała Rada Miasta, a jakie padały ze strony wojewody?
Przy pierwszej uchwale naszym argumentem był lawinowy wzrost odmów szczepień i ogromy przyrost chorych na odrę. Wojewoda śląski uznał, że uchwała ma błędy formalne oraz że dyskryminuje niezaszczepione dzieci. Podkreślał, że przedszkola podlegają resortowi edukacji i że ustawa o systemie oświaty przyznaje każdemu z dzieci w wieku przedszkolnym prawo do opieki w placówkach publicznych. Odwołaliśmy się do Sądu Wojewódzkiego w Gliwicach, jednak ten podtrzymał decyzję wojewody.
Przy drugiej uchwale nasze argumenty pozostały te same, choć doszedł jeszcze jeden. Niemal w tym samym czasie podobne rozwiązania zaczęły przyjmować inne miasta, np. Warszawa czy Sosnowiec. Stolica szła nawet dalej i domagała się od rodziców przedstawienia karty szczepień. My oczekiwaliśmy jedynie oświadczenia o odbyciu przez dziecko obowiązkowych szczepień. Jednak i tym razem wojewoda uchwałę uchylił. Wrócił zarzut dyskryminacji w dostępie do nauki. Wojewoda powołał się też na RODO, uznając, że informacja o szczepieniu to dane wrażliwe. Tym razem postanowiliśmy jednak walczyć o swoje zdanie.
Gdy sprawa trafiła do WSA w Gliwicach, miasto reprezentował prawnik, a pani stronę społeczną. Jak pani broniła uchwały?
Powołałam się na art. 68 Konstytucji RP, który w ust. 1 każdemu obywatelowi daje prawo do ochrony zdrowia. Z kolei ust. 4 wskazuje, że władze publiczne muszą zwalczać choroby epidemiczne. Podałam przykłady miast, które podobne rozwiązania już wdrożyły. Odniosłam się również do argumentu wojewody o łamaniu przez naszą uchwałę przepisów RODO. Zwróciłam uwagę, że przy rekrutacji do przedszkola rodzice podają bardzo wiele danych, np. gdy mają niepełnosprawność, informują o swoim stanie zdrowia, a gdy odmawiają uczestnictwa dziecka w religii - o tym, że są bezwyznaniowi lub pozostają innego wyznania. Tym samym dzielą się z nami danymi wrażliwymi. Ale są one tylko do naszej wiadomości. Dlatego nie ma przeszkód, by do katalogu takich danych doszła jeszcze informacja o zaszczepieniu. Odnosząc się do argumentu wojewody o rzekomej dyskryminacji w dostępie do nauki w przedszkolu, wskazałam, że decyzja o niezaszczepieniu dziecka na choroby wymienione w kalendarzu obowiązkowych szczepień jest sprzeczna z prawem. Zatem jeśli ktoś świadomie je łamie, to nie jest dyskryminowany.
Tę sprawę wygrała Częstochowa, ale nie był to koniec, bo wojewoda złożył skargę kasacyjną.
Sprawa trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie po prawie dwóch latach zapadł ostateczny wyrok - na naszą korzyść. Przytoczyliśmy te same argumenty, co przed WSA w Gliwicach. Dodałam jeszcze informację, że w wielu miejscach w Europie wymaga się rygorystycznie przestrzegania obowiązkowych szczepień dzieci. Niezaszczepione dziecko nie ma szans na przyjęcie do przedszkola w Czechach, we Francji czy Włoszech. W listopadzie otrzymaliśmy wyrok na piśmie, w którym NSA przychylił się do argumentacji WSA w Gliwicach, stwierdzając m.in. że „przepis prawa nakładający obowiązek szczepień ochronnych posiada bardzo silne umocowanie aksjologiczne”.
Wyrok dotyczy jednak tylko przedszkoli?
Tak. Zdecydowaliśmy się na strategię małych kroków. Uchwała w sprawie przedszkoli zacznie obowiązywać przy nowej rekrutacji do placówek. W styczniu prezydent Częstochowy ma wydać rozporządzenie w tej sprawie.
Jeśli chodzi o żłobki, to 30 listopada złożyłam projekt uchwały, by także tu były w rekrutacji dodatkowe punkty za szczepienia. Mam informację, że jeśli uchwała zostanie przegłosowana, wojewoda śląski nie będzie do niej wnosić zastrzeżeń.
Jaką ma pani wskazówkę dla gmin, które myślą o podobnym rozwiązaniu?
Nie doradzam tworzenia podobnych uchwał od zera, bo wtedy władze samorządowe narażają się na niepowodzenie, szczególnie że pole manewru przy takich uchwałach jest niewielkie. Nie można bowiem za ich pośrednictwem niczego zabraniać, czyli uzależniać przyjęcia dziecka do placówki od tego, czy ma wszystkie obowiązkowe szczepienia, a jedynie nagradzać rodziców za mądre wybory. Po tym, jak wygraliśmy przed NSA, inne gminy mogą się wzorować na naszej ostatniej uchwale przedszkolnej, czyli tej z 2019 r. Ona nie przymusza i nie karze za brak szczepień, a jedynie premiuje za ich posiadanie. To dobre rozwiązanie zwłaszcza teraz, gdy pandemia koronawirusa nabiera rozpędu i mówienie o szczepieniach ogólnie, o ich pozytywnym wpływie na zdrowie, stało się niezwykle ważne.©℗
Rozmawiała Patrycja Otto
Opinia eksperta
Uchwały rad gmin nie są formą przymusu i nie naruszają prywatności
Dr hab. Kazimierz Bandrzewski, Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego
Zgodnie z art. 131 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. ‒ Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082) w sytuacji, gdy liczba dzieci zamieszkałych na terenie danej gminy i zamierzających uczęszczać do publicznego przedszkola jest większa niż liczba miejsc w placówce, przeprowadza się postępowanie rekrutacyjne na pierwszym etapie. Ustawodawca wyczerpująco określił kryteria takiej rekrutacji, przyznając im jednakową wartość. Żadne z nich nie wskazuje na konieczność zaszczepienie dziecka.
Drugi etap rekrutacji odbywa się wtedy, gdy wyniki uzyskane przez kandydatów do przedszkoli są równorzędne lub też po zakończeniu pierwszego etapu rekrutacji w placówce są nadal wolne miejsca. Ustawodawca przyznał radzie gminy prawo do ustalenia kryteriów dla drugiego etapu rekrutacji, zastrzegając, że nie może być ich więcej niż sześć i że za każde z nich może być przyznawana różna liczba punktów. Jako sugestię wskazano, że takim kryterium może być dochód na osobę w rodzinie dziecka, samotne rodzicielstwo lub konieczność godzenia obowiązków zawodowych i rodzinnych (art. 131 ust. 4 i 5 prawa oświatowego).
Uprawnienie rady gminy do ustalania ww. kryteriów dotyczy podstawowych zasad definiujących samorząd terytorialny. Są nimi zasada decentralizacji i samodzielności (art. 15 i art. 165 Konstytucji RP). Z zasady decentralizacji wynika obowiązek powierzania przez ustawodawcę samorządom istotnej części zadań publicznych, a z zasady samodzielności nakaz wykonywania tych zadań w taki sposób, aby organy samorządu miały zapewnioną możliwość dostosowywania zakresu i form ich wykonywania do lokalnych potrzeb oraz warunków. Jednym z takich kryteriów naboru do publicznego przedszkola w drugim etapie może być zaszczepienie dziecka. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że realizując zadanie publiczne (taką realizacją będzie podjęcie uchwały określającej kryteria naboru dzieci do przedszkoli publicznych), organy samorządu powinny kierować się dwoma podstawowymi przesłankami: istnieniem podstawy prawnej (delegacji ustawowej) do podjęcia uchwały oraz takim uregulowaniem treści uchwały w zakresie dostosowującym ją do warunków lokalnych, aby nie naruszać konstytucyjnie chronionych praw mieszkańców.
Dotychczas kilka samorządów w Polsce (w tym Częstochowa) podejmowało uchwały zawierające wśród kryteriów przyjęć do publicznych przedszkoli zaszczepienie dzieci. Unieważniając je, organy nadzoru najczęściej zarzucały nie tyle brak podstawy prawnej do ich podejmowania, ile naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) i zasady prawa do prywatności (art. 51 Konstytucji RP). Taki kierunek wykładni nie wydaje się prawidłowy.
Konstytucyjna zasada równości nie oznacza, że każda regulacja prawna musi nakładać identyczne uprawnienia czy obowiązki na jej adresatów. Z zasady tej wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów niewyróżniających się istotną cechą dotyczącą wykonywania danego zadania publicznego. Jeżeli jednak adresaci takiego zadania będą różnić się cechą czy cechami obiektywnie istotnymi, mającymi bezpośredni związek z wykonywaniem zadania publicznego, to ustawodawca może upoważnić do wprowadzenia regulacji różnicującej osoby zamierzające z niego korzystać. Przenosząc to na dopuszczalność ustalenia zaszczepienia dziecka jako jednego z kryteriów przyjęcia do publicznego przedszkola, należy stwierdzić, że fakt zaszczepienia może być traktowany jako cecha istotna, pozwalająca na przyznanie takiemu dziecku większej liczby punktów niż jego niezaszczepionemu rówieśnikowi.
Realizacja zadania publicznego polegającego na zapewnieniu wychowania przedszkolnego dzieciom wymaga, aby przebywające w placówce dzieci (a także nauczyciele i pozostały personel) nie były narażane na dodatkowe choroby, a tym samym na utratę zdrowia. Wynika to ze specyfiki wychowania przedszkolnego, gdzie integracja dzieci wymaga przebywania w grupie rówieśniczej. Skoro konstytucja zapewnia każdemu prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1), a elementem tego prawa są obowiązkowe szczepienia objęte regulacją art. 17 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2120), to w pełni wpisuje się w wartości wyrażone w ww. przepisie konstytucyjnym podejmowanie uchwał mających także na celu ochronę zdrowia osób. Obowiązkowe szczepienia dotyczą chorób zakaźnych, tym samym dopuszczalne jest przyznanie dodatkowych korzyści tych osobom, które są zaszczepione, w stosunku do innych osób, które mimo obowiązku ustawowego nie poddają się takim szczepieniom.
Tak więc wspomniane uchwały rad gmin nie są formą przymusu zaszczepienia, ale wskazują, że zaszczepione dziecko niestwarzające realnych lub chociażby potencjalnych zagrożeń dla innych osób, ma większe szanse na otrzymanie miejsca w przedszkolu. Niezaszczepione dziecko będzie znacznie bardziej podatne na zachorowanie na choroby zakaźne, a tym samym zwiększy potencjalną możliwość zarażania innych osób, co w warunkach funkcjonowania przedszkoli jest szczególnie istotne.
Wprowadzenie szczepienia dziecka jako jednego z kryteriów w procesie rekrutacji do publicznych przedszkoli nie stanowi także naruszenia prawa do prywatności (art. 51 ust. 1 Konstytucji RP). Artykuł 131 ust. 3‒6 prawa oświatowego zawiera bowiem delegację ustawową do wprowadzenia kryteriów w zakresie dostępu do miejsc w przedszkolach. Każde takie kryterium (np. dotyczące dochodów członka rodziny, pracy zawodowej itd.) skutkuje podaniem informacji dotyczących danej lub danych osób (rodziny dziecka uczestniczącego w procesie rekrutacji). Cechą wspólną ustalanych kryteriów na podstawie art. 131 ust. 4‒6 prawa oświatowego jest ich taki dobór, aby z jednej strony uwzględniać zapewnienie w jak największym stopniu realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, a z drugiej strony mieć na uwadze lokalne potrzeby społeczne. Oba te cele spełnia kryterium zaszczepienia dziecka. Nie powinno się z naruszenia prawa (braku obowiązkowego zaszczepienia) czerpać takich samych uprawnień jak z przestrzegania prawa (dokonania szczepienia), zwłaszcza że istnieje bezpośrednia korelacja między współczynnikiem zaszczepienia a rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych.
