Pozostał im już nieco ponad tydzień na przygotowanie rocznych planów kontroli stowarzyszeń i fundacji zobowiązanych do wypełniania obowiązków z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Tyle że brak im instrumentów, by ustalić, które podmioty wziąć pod lupę. Autor jest adiunktem w Akademii WSB w Dąbrowie Górniczej

Obowiązek kontroli nałożyła na starostów i prezydentów miast na prawach powiatu - czyli organy nadzorcze nad działalnością stowarzyszeń i fundacji - ustawa z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1132; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 535). Plany z tym związane, dotyczące kolejnego roku - zgodnie z art. 131 ust. 5 pkt 1 ustawy - wraz z uzasadnieniem należy przekazać do generalnego inspektora informacji finansowej (GIIF) nie później niż do 31 grudnia. W poprzednich latach nie wszystkie zobowiązane urzędy wywiązywały się z tego obowiązku, jednak w związku z tegoroczną nowelizacją ustawy i przyjęciem przez Radę Ministrów w maju br. Strategii przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu należy zakładać, że będzie to bardziej skrupulatnie sprawdzane przez GIIF. Zwłaszcza że niedawno przekazał on samorządom wskazówki z tej sprawie.
W teorii wszystko jest jasne
Problem z wytypowaniem podmiotów, których działalności finansowej należałoby się bliżej przyjrzeć, nie wynika z tego, że w samorządzie terytorialnym brak specjalistycznej wiedzy czy doświadczenia w zwalczaniu zjawiska prania pieniędzy. W związku z niedawną nowelizacją ustawy od 31 października br. w starostwach powiatowych i urzędach miast na prawach powiatu musi być osoba, która ma kwalifikacje w tym zakresie oraz daje rękojmie należytego wykonywania obowiązków ustawowych. Poza tym w ramach koordynacji GIIF opracował i udostępnił (zgodnie z ustawą musi to zrobić do 15 listopada każdego roku) szczegółową informację o obszarach szczególnie narażonych na ryzyko prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. Wytyczne zatem są. W czym więc kłopot? Otóż ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu w katalogu instytucji obowiązanych do zgłaszania w Centralnym Rejestrze Beneficjantów Rzeczywistych wskazała fundacje i stowarzyszenia, które przyjmują lub dokonują płatności w gotówce o wartości równej lub przekraczającej równowartość 10 tys. euro, bez względu na to, czy płatność jest przeprowadzana jako pojedyncza operacja czy kilka operacji, które wydają się ze sobą powiązane. Taki sposób określenia instytucji obowiązanych powoduje, że nie każde stowarzyszenie mające osobowość prawną i nie każda fundacja podpada pod przepisy ustawy. O tym, których ustawa dotyczy, decyduje w praktyce ich sytuacja związana z określonym, bo gotówkowym, sposobem przyjmowania lub dokonywania płatności.
Sprawdzanie wybranych
Biorąc pod uwagę, że przepisy traktujące o kontroli wykonywania obowiązków w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu odnoszą się do kontroli instytucji obowiązanych, powstaje zasadnicza wątpliwość, czy starostowie uprawnieni są do prowadzenia kontroli w reżimie tej ustawy w stosunku do wszystkich nadzorowanych przez siebie stowarzyszeń i fundacji, czy też wyłącznie tych, które dokonują właśnie transakcji gotówkowych przekraczających ustawową wartość progową. Reguły demokratycznego państwa prawnego, w szczególności zaś powiązana z nimi ściśle zasada praworządności, przemawiają za ścisłą wykładnią przepisów przyznających organom władzy publicznej kompetencje nadzorcze i kontrolne względem podmiotów sektora prywatnego, a nie za ich rozszerzaniem czy wręcz domniemywaniem. Wniosek ten wzmacnia zresztą art. 25a ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2261), gdzie wprost mówi się o sprawowaniu przez starostów kontroli nad działalnością stowarzyszenia będącego instytucją obowiązaną w rozumieniu przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu w zakresie zgodności jego działania z przepisami tej ustawy oraz odpowiednika tej regulacji w ustawie z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2167), a więc art. 14a ust. 1.
W konsekwencji przyjęcia takiego kierunku rozumowania należałoby uznać, że planem kontroli dotyczącej realizacji przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy można objąć wyłącznie stowarzyszenia i fundacje wytypowane spośród tych, które spełniają przesłanki do uznania ich za instytucje obowiązane. W takim wypadku prowadzenie czynności kontrolnych na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy w stosunku do stowarzyszeń i fundacji, które nie są instytucjami zobowiązanymi, jawi się jako działanie bezpodstawne. Nie można się zatem dziwić niechęci pracowników wielu starostw do prowadzenia działań kontrolnych, jej źródłem jest bowiem obawa o pojawienie się zarzutu przekraczania kompetencji ustawowych.
Jak to ustalić
Komuś, kto nie zna realiów sprawowania nadzoru nad stowarzyszeniami i fundacjami, opisywany problem może wydawać się łatwy do rozwiązania, bo przecież wystarczy ustalić, które z tych podmiotów dokonują operacji finansowych czyniących je instytucjami zobowiązanymi. Kłopot jednak w tym, że nie jest to wcale takie proste.
Prawo o stowarzyszeniach powierza wprawdzie starostom sprawowanie nadzoru nad działalnością stowarzyszeń, z wyjątkiem stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, gdzie organem nadzoru jest wojewoda, jednak analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że uprawnienia przysługujące organom nadzoru określone są zbyt ogólnikowo. Brakuje narządzi, które mogłyby być przydatne dla ustalenia, czy dane stowarzyszenie można zakwalifikować do grona instytucji obowiązanych. Najistotniejszym źródłem informacji pozwalającym rozstrzygnąć tę kwestie byłyby sprawozdania finansowe oraz inna dokumentacja finansowa stowarzyszenia. Tylko że ustawodawca nie wprowadził obowiązku składania organowi nadzoru przez stowarzyszenia sprawozdań finansowych. Niestety luki tej nie da się wypełnić też przez użycie wyszukiwarki dokumentów finansowych w systemie elektronicznym Krajowego Rejestru Sądowego dostępnym w serwisie ekrs.ms.gov.pl., tamtejszy zbiór obejmuje bowiem wyłącznie sprawozdania finansowe podmiotów wpisanych do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, a nie każde przecież stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą.
W opisanej sytuacji jedynym narzędziem, z jakiego mogą skorzystać starostowie względem stowarzyszeń, jest więc określone w art. 25 ust. 2 pkt 2 prawa o stowarzyszeniach prawo żądania niezbędnych wyjaśnień od władz stowarzyszenia. W oparciu o tę normę można wezwać władze stowarzyszenia do złożenia oświadczenia w przedmiocie przyjmowania lub dokonywania płatności w gotówce o wartości równej lub przekraczającej równowartość 10 tys. euro. Jakkolwiek złożenie wyjaśnień da się wyegzekwować, bo ustawodawca dał prawo starostom do występowania do sądu o nałożenie grzywny w wysokości jednorazowo nieprzekraczającej 5000 zł na władze stowarzyszenia, które nie stosują się do żądań organu nadzoru, to jednak jest to tylko oświadczenie. Złożenie takiego oświadczenia nie jest obwarowane odpowiedzialnością karną za podanie nieprawdziwych informacji, a weryfikacja jego prawdziwości bez dostępu do dowodów źródłowych, obrazujących obroty finansowe podmiotu, jest po prostu niemożliwa.
Wcale nie lepiej jest także w przypadku fundacji. Co prawda ustawa o fundacjach przewiduje dla każdego podmiotu obowiązek składania corocznie właściwemu ministrowi sprawozdania z działalności i jednocześnie nakazuje w art. 12 ust. 3 udostępniać takie sprawozdanie do wiadomości publicznej, to jednak chodzi tu nie o sprawozdanie finansowe, a o sprawozdanie z działalności. Pomijając fakt, że w praktyce nie wszystkie fundacje wywiązują się z obowiązku publikacji sprawozdań, nie można pominąć także tego, że lektura tego dokumentu wcale nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia, czy dana fundacja jest instytucją obowiązaną.
Nieszczelny system
Analiza obowiązujących przepisów prowadzi więc do wniosku, że starostowie i prezydenci miast nie mają skutecznych narzędzi do jednoznacznego ustalenia, które spośród nadzorowanych przez nie stowarzyszeń i fundacji są podmiotami zobowiązanymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. W tej sytuacji nie ma też żadnych podstaw do przyjęcia, że - opierając się w głównej mierze na niesprawdzalnych informacjach pochodzących od samych podmiotów, które kontroli podlegać mogą lub nie - będą w stanie właściwie typować podmioty, które powinny zostać skontrolowane pod kątem realizacji obowiązków związanych z przeciwdziałaniem temu niekorzystnemu zjawisku. W konsekwencji więc system przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu w obszarze działania stowarzyszeń i fundacji może okazać się nieszczelny.
W tej całej sytuacji pocieszające jest jedynie, że znakomita większość stowarzyszeń i fundacji podlegających nadzorowi ze strony starostów i prezydentów miast, to podmioty, które nie tylko nie dokonują transakcji gotówkowych o wartościach przekraczających ustawową wartość progową 10 tys. euro, lecz także nie dysponują budżetami tej wielkości, trudno więc w ich działalności doszukiwać się choćby cienia działalności kryminalnej.