Dlaczego w uchwale lokalizacyjnej trzeba podać konkretną liczbę planowanych mieszkań? Czy w projekcie planu miejscowego można zamieścić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury? Co się stanie, gdy minister rolnictwa nie wyrazi zgody na przekształcenie gruntów rolnych na cele nierolnicze?
W gminie trwają prace nad ustaleniem lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Czy w uchwale lokalizacyjnej należy podać liczbę mieszkań, które dzięki niej powstaną?
W uchwale lokalizacyjnej inwestycji mieszkaniowej musi być wskazana liczba lokali, które zostaną wybudowane. Jest to jeden z warunków, który pozwala na zastosowanie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (dalej: u.u.i.m.). Przypomnijmy, że celem tej regulacji jest – po pierwsze ograniczenie barier administracyjnoprawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach, a po drugie likwidacja deficytów jakościowych mieszkań w kontekście ich niskiego stanu technicznego, niedostatecznego wyposażenia w instalacje oraz w związku z ich przeludnieniem, a także likwidacja deficytów jakości samych zespołów zabudowy w kontekście braku odpowiednio dostosowanej obsługi komunikacyjnej, w tym dostępu do transportu publicznego oraz do niezbędnych usług, w tym usług społecznych (terenów rekreacyjnych).
Wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 1 października 2021 r. (nr WNP-I.4131.202.2021.RM) wyjaśnił, że ustawodawca w art. 2 pkt 2 u.u.i.m. określił w sposób precyzyjny pojęcie inwestycji mieszkaniowej, przez którą należy rozumieć „przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac”. Wojewoda podkreślił, że kluczowa dla zaliczenia danej inwestycji do inwestycji mieszkaniowej w rozumieniu u.u.i.m. jest weryfikacja ustawowo określonych limitów ilościowych łącznej liczby lokali mieszkalnych w przypadku budynków wielorodzinnych oraz liczby budynków w przypadku budynków jednorodzinnych, a także sposób ich powstawania. Z powyższej definicji wynika, że inwestor, by mógł skorzystać z dobrodziejstwa ustawy, musi wybudować lub w wyniku prowadzonej inwestycji mieszkaniowej musi zmienić sposób użytkowania lokali o innych funkcjach na funkcje mieszkalne w liczbie nie mniejszej niż 25. Należy przy tym zwrócić uwagę na cel ustawy, którym jest powstanie nowych mieszkań, które będą realizowane w trybie tej regulacji, w liczbie określonej wprost w art. 2 pkt 2 u.u.i.m. W tym miejscu podkreślić należy, że ustawodawca jednoznacznie określił minimalną liczbę lokali mieszkalnych w ramach inwestycji mieszkaniowej. Inwestycja ta zgodnie z definicją to przedsięwzięcie, w wyniku którego powstanie odpowiednia liczba lokali mieszkalnych (w wymiarze nie mniejszym niż 25). Powyższe oznacza, że przez przedsięwzięcie należy rozumieć taki projekt, w wyniku którego powstanie co najmniej 25 lokali mieszkalnych, co wynika wprost z definicji zawartej w art. 2 pkt 2 u.u.i.m.
W kontekście wskazanego problemu warto zacytować również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 10 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 1273/20). Sąd podał, że realizacja inwestycji, w myśl art. 7 ust. 1 u.u.i.m., wymaga złożenia przez inwestora do właściwej miejscowo rady gminy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, który zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 3 u.u.i.m. powinien zawierać określenie planowanej minimalnej i maksymalnej liczby mieszkań. NSA stwierdził, że u.u.i.m., jak wskazuje na to sama nazwa aktu prawnego, przewiduje odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy zarówno domów jednorodzinnych, jak i budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Dlatego wszelkie wyjątki zgodnie z podstawowymi zasadami interpretacji przepisów nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że prawidłowe zastosowanie przepisów ustanawiających wyjątki od zasad ogólnych wymagają skrupulatnego ustalenia zakresu przepisów. NSA również stwierdził, że centralnym pojęciem u.u.i.m. jest pojęcie inwestycji mieszkaniowej, przez które ustawa w art. 2 pkt 2 nakazuje rozumieć przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w której wyniku powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac. Analiza tego przepisu wskazuje, że zakładana w nim liczba lokali mieszkalnych bądź budynków jednorodzinnych powinna powstać w wyniku budowy nowych lokali lub budynków bądź zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy już istniejących lokali lub budynków. Istotne jest natomiast, aby efektem tych prac było powstanie lokali mieszkalnych bądź budynków jednorodzinnych w liczbie określonej w tym przepisie.
Według NSA określenie minimalnej liczby lokali mieszkalnych bądź budynków jednorodzinnych zostało połączone właśnie z pracami polegającymi na budowie nowych lokali i budynków oraz zmianie sposobu użytkowania lub przebudowy istniejących obiektów. Skoro zatem określona liczba lokali bądź budynków ma powstać w wyniku prac wskazanych w tym przepisie, to wykluczone z zakresu stosowania u.u.i.m. zostały te działania, które prowadzą do powstania mniejszej liczby lokali bądź budynków, nawet gdyby po zsumowaniu z już istniejącymi przekraczały te wartości. Za takim rozumieniem art. 2 pkt 2 u.u.i.m. przemawia wykładnia celowościowa tego przepisu. Głównym bowiem założeniem powołanej ustawy jest wprowadzenie regulacji umożliwiających znaczące przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych, poprzez przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne, z ograniczeniem wynikającym z ustawy w zakresie dotyczącym liczby mieszkań, które mają powstać w wyniku wskazanych w ustawie działań inwestycyjnych. NSA podał, że ustawodawca świadomie wprowadził takie ograniczenia, mają one bowiem na celu preferowanie dużych inwestycji, które znacznie przyspieszą realizację celu ustawy, jakim jest zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych i likwidacja statystycznego niedoboru mieszkań rozumianego jako różnica pomiędzy liczbą zamieszkałych mieszkań i liczbą gospodarstw domowych.
Podstawa prawna
art. 2 pkt 2 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538)
W urzędzie gminy opracowywany jest projekt planu miejscowego. Czy w tym dokumencie można też określić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury?
Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury powinny być uregulowane w odrębnej od planu miejscowego uchwale, zwanej „reklamową”. Kwestię tę wyjaśnił wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6 października 2021 r. (nr 127/2021). Zdaniem tego organu art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym do 11 września 2015 r. dopuszczał możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Regulacja ta została jednak uchylona nowelizacją u.p.z.p. z 2015 r. W zamian do u.p.z.p. został wprowadzony art. 37a. Przepis ten mówi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ponadto w uchwale tej rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.).
Zdaniem wojewody zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa wskazują jednoznacznie, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodać należy również, że art. 37a u.p.z.p. został (w ramach systematyki ustawy) dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kluczowe dla oceny odrębnego charakteru omawianych aktów prawnych jest to, że ustawodawca przewidział dwie, niezależnie od siebie i całkowicie odrębne procedury zmierzające do uchwalenia obu uchwał. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie według procedury uregulowanej w art. 37a‒37e u.p.z.p. Powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 339/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 250/18). Ponadto wojewoda podał, że art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 11 września 2015 r. dopuszczał możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Po jego uchyleniu zasady dotyczące reguł i warunków sytuowania np. obiektów małej architektury mogą być ustalane, ale wyłącznie w drodze odrębnej uchwały – podjętej na podstawie m.in. art. 37a u.p.z.p. Co do zasady rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, reklam i ogrodzeń, jednak według nowej regulacji winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.
Podstawa prawna
art. 37a–37e ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; ost.zm. Dz.U. poz. 922)
Minister rolnictwa i rozwoju wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych klasy III. Mimo tego burmistrz w projekcie planu przewidział zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jaki to może mieć wpływ na ważność planu?
Przeznaczenie w miejscowym planie gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu jest kwalifikowane jako naruszenie prawa skutkujące jego nieważnością, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16).
NSA w wyroku z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 2024/12) orzekł, że ratio legis instytucji „uzgodnienia” w procedurze planistycznej polega na przesądzającym wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne tego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. W przypadku zaś uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje to co do zasady nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. też rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 5 października 2021 r., nr IF-II.4131.18.2021).
Podstawa prawna
art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; ost.zm. Dz.U. poz. 922)