Można się spodziewać, że podmioty lecznicze będą pozywały NFZ, a w każdym razie mają do tego podstawy. Autorem opinii jest Jacek Sobczak, radca prawny w Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych Sowisło & Topolewski; w latach 2010–2020 był radcą prawnym w Warszawskim Uniwersytecie Medycznym.
Dotyczy to zarówno tych placówek, które finansowały świadczenia o niedoszacowanej wartości, jak i samorządów, które jako podmioty tworzące pokryły wynikającą z tego stratę. Zwłaszcza że i SPZOZ-y, i samorządy należą do jednostek sektora finansów publicznych i są obowiązane do ustalania przypadających im należności.
Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2019 r. (K 4/17), efektem którego była utrata mocy obowiązującej art. 59 ust. 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2021 r. poz. 711) – w zakresie, w jakim zobowiązywał jednostkę samorządu terytorialnego, będącą podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (SPZOZ), do pokrycia straty netto, stanowiącej ekonomiczny skutek wprowadzenia przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania tego zakładu, nastąpiły zmiany w przepisach o działalności leczniczej.
Sytuacja prawna
Jak zatem dzisiaj wygląda obowiązek pokrywania ujemnego wyniku finansowego (straty) powiatowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej? Zgodnie z obowiązującym art. 59 ust. 2 ustawy podmiot tworzący może pokryć stratę netto za rok obrotowy SPZOZ w kwocie, jaka nie może zostać pokryta przez ten zakład, jednak nie wyższej niż suma straty netto i kosztów amortyzacji. Brzmienie tego przepisu ustalone zostało na podstawie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1773), z mocą obowiązującą od 14 października 2021 r.
Warto jednak przypomnieć, że na skutek wyroku TK przepis art. 59 ust. 2 utracił moc obowiązującą z 29 maja br. Do tego czasu na podmiocie tworzącym spoczywał obowiązek pokrycia straty netto za rok obrotowy w kwocie, jaka nie mogła być pokryta przez SPZOZ oraz po dodaniu kosztów amortyzacji miała wartość ujemną.
A problem konstytucyjny, na który w swoim wyroku zwrócił uwagę TK, to wadliwy system wyceny świadczeń opieki zdrowotnej, którego funkcjonowanie prowadziło (i nadal prowadzi) do przeniesienia ciężaru finansowania świadczeń zdrowotnych z Narodowego Funduszu Zdrowia na SPZOZ-y oraz, poprzez stosowanie art. 59 ust. 2 ustawy, na jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty tworzące (np. uczelnie medyczne).
Wyrok nadal niewykonany
Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wykonał wyrok TK, zmieniając art. 59 ust. 2. Zwracał na to uwagę Senat RP w trakcie prac legislacyjnych, wskazując, że przepisowi temu, którego niekonstytucyjność stwierdził TK, nadano jedynie nowe brzmienie (zob. Opinia do ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk nr 484 – Biuro Legislacyjne, Kancelaria Senatu, z 7 września 2021 r.). A ustawodawca uzasadnił to tym, że w praktyce trudno byłoby ustalić, jaka część straty netto SPZOZ-ów powstała w wyniku obowiązków nałożonych na nie, co trybunał zakwalifikował jako obowiązek finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, a jaka część w wyniku nieprawidłowego zarządzania. Zatem przepis ten w obecnym brzmieniu daje każdemu podmiotowi tworzącemu, w tym jednostce samorządu terytorialnego, możliwość (w miejsce obowiązku) pokrycia straty netto SPZOZ-u, a jednocześnie stanowi podstawę prawną (o charakterze fakultatywnym) do przekazania środków finansowych na ten cel. Samo jednak pokrycie straty przez podmiot tworzący ma, zdaniem ustawodawcy, charakter wtórny i posiłkowy, albowiem pierwotnie zobowiązany jest do tego sam SPZOZ, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej.
Warto jednak zauważyć, że po wyroku TK ujawniła się konstytucyjna sprzeczność pomiędzy przepisami ust. 2 art. 59, a jego ust. 1, zgodnie z którym SPZOZ-y pokrywają we własnym zakresie całą stratę netto. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność jedynie ust. 2 art. 59, natomiast z ust. 1 tego przepisu wynikało (i nadal wynika) zobowiązanie dla tych zakładów do pokrycia całej straty netto, niezależnie od przyczyn jej powstania. Gdyby ustawodawca rzeczywiście wykonał wyrok TK, to sprzeczność tę powinien dostrzec, a na pewno urealnić wycenę wartości świadczeń finansowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Tym bardziej że wobec proponowanej zmiany przepisów ustawy o działalności leczniczej stanowisko zajęło Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (nr 95/21/P-VIII, z 1 września 2021 r. w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej), zgodnie z którym pełna realizacja wyroku TK powinna obejmować przede wszystkim taką reformę systemu finansowania świadczeń oraz ich wyceny, która zapewni możliwość udzielania takich świadczeń bez automatycznego generowania strat.
Zatem dzisiaj podmiot tworzący może pokryć stratę netto SPZOZ, ale tylko w części, która nie jest wynikiem niedoszacowania wartości świadczeń, czyli zgodnie z wyrokiem TK stanowiącej ekonomiczny skutek wprowadzenia przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania tego zakładu. Jednocześnie art. 59 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej w dalszym ciągu zobowiązuje SPZOZ do pokrycia w całości straty netto, niezależnie od przyczyn jej powstania.
Konieczne samodzielne kalkulacje
Jeżeli zatem podmiot tworzący rozważa możliwość pokrycia straty netto w podmiocie leczniczym, to powinien przeanalizować, na ile ujemny wynik finansowy (po uwzględnieniu amortyzacji) był (jest) skutkiem zmian legislacyjnych o charakterze powszechnie obowiązującym – np. zmiany zasad wynagradzania osób zatrudnionych w podmiotach leczniczych, wzrostu wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, wprowadzenia systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej i związanej z tym zmiany zasad finansowania świadczeń przez NFZ itd., a na ile spowodowany innymi czynnikami (np. będącymi wynikiem działań albo zaniechań po stronie kierownika SPZOZ lub samego podmiotu tworzącego), niezwiązanymi ze zmianami prawa.
Warte przedstawienia jest stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 8 września br. (zob. „RIO o pokrywaniu przez JST długów samorządowych szpitali po wyroku TK”, Serwis Samorządowy PAP), która stwierdzając o braku podstawy prawnej do wydatkowania przez podmiot tworzący środków publicznych na pokrycie straty netto SPZOZ w zakresie, o którym mowa w sentencji wyroku TK, wskazała, że może to rodzić konsekwencje na gruncie przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zastrzegając jednak, że ocena w tym przedmiocie leży po stronie właściwej komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Niemniej jednak izba wyraźnie zwróciła uwagę, że to jednostka samorządu terytorialnego jest samodzielnie odpowiedzialna za ustalenie, czy określona strata netto stanowi ekonomiczny skutek wprowadzenia przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania SPZOZ, czy też jest spowodowana innymi okolicznościami rzutującymi na wynik finansowy tego zakładu. I dalej, że w zakresie, w jakim strata SPZOZ nie może zostać pokryta przez JST, to obowiązek jej pokrycia leży wówczas po stronie NFZ. Tym samym, zdaniem izby, na SPZOZ spoczywa obowiązek ustalenia kwoty roszczenia i wszczęcia postępowania windykacyjnego w stosunku do tej części.
Można się teraz spodziewać, że SPZOZ-y będą pozywały NFZ, a w każdym razie są do tego podstawy. Dotyczy to zarówno podmiotów, które finansowały wykonywanie świadczeń, których wartość była (jest) niedoszacowana, jak również JST, które pokryły stratę netto tych zakładów (z tego wynikającą). Zwłaszcza że i SPZOZ-y, i jednostki samorządu terytorialnego należą do jednostek sektora finansów publicznych i są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych (art. 42 ust. 5 w zw. z art. 9 pkt 2 i 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2021 r. poz. 305).
A zaniechanie dochodzenia należności przez jednostkę sektora finansów publicznych jest czynem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych przez osoby za to odpowiedzialne. W tym kontekście należy uwzględnić, rzecz jasna, przepisy ogólne o przedawnieniu (trzy lata), gdyż mówimy o potencjalnych roszczeniach, począwszy od 2017 r. ©℗
