Organy wszczynające lub prowadzące postępowania administracyjne, gdzie stroną jest wspólnota mieszkaniowa, powinny bardzo skrupulatnie zbadać, z ilu lokali się ona składa. Jeśli tego nie zrobią, narażają się na procesy o odszkodowania
Nie wszystkie samorządy i wspólnoty mają świadomość, że ponad rok temu zostały zmodyfikowane definicje małej i dużej wspólnoty mieszkaniowej (art. 19 i 20 ustawy o własności lokali; dalej: u.w.l.), co przekłada się na obowiązek powołania zarządu przez wspólnoty liczące co najmniej cztery lokale wyodrębnione i lokale niewyodrębnionych. Tymczasem zgodnie z nowelizacją ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw od 1 stycznia 2020 r. z małą wspólnotą mieszkaniową – a ta nie musi powoływać zarządu – mamy do czynienia tylko wówczas, gdy liczba ww. lokali jest nie większa niż trzy (przed nowelizacją nie większa niż siedem lokali). To, że ta zmiana przeszła bez większego echa, spowodowało, że wiele wspólnot działa bez obowiązkowego zarządu, co niestety także umyka samorządom. Ma to olbrzymie znaczenie dla postępowań administracyjnych i legalności wydawanych w ich toku decyzji.
Różnica w reprezentowaniu
Zgodnie z art. 28 i 29 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej, a więc również wspólnoty mieszkaniowe. Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 k.p.a.). Zasadnicza różnica między małą i dużą wspólnotą mieszkaniową polega na sposobie zarządzania i reprezentowaniu wspólnoty na zewnątrz. W przypadku małej wspólnoty do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, zaś w pozostałym zakresie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o własności lokali (art. 19 u.w.l.). W przypadku dużej wspólnoty – od chwili jej ukonstytuowania się z mocy prawa – właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Dotyczy to więc również tych małych wspólnot, które z dniem 1 stycznia 2020 r. stały się dużymi.
Zaliczenie wspólnoty mieszkaniowej do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej skutkuje tym, że w postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się jej w sposób określony w art. 45 k.p.a., mianowicie w lokalu jej siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Na mocy art. 41 w zw. z art. 331 par. 1 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) siedzibą jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający, chyba że ustawa lub oparty na niej statut stanowi inaczej. Jednocześnie adresem wspólnoty mieszkaniowej powinien być adres jej zarządu lub zarządcy (wyrok NSA z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 583/08). Oczywiście zarząd wspólnoty mieszkaniowej nie ma ustawowego obowiązku posiadania siedziby (adresu). Trzeba jednak zaznaczyć, że w przypadku, gdy organ wspólnoty mieszkaniowej uprawniony do jej reprezentacji jest organem kolegialnym, a jednocześnie nie wskazano adresu lokalu siedziby tego organu (ani wspólnoty mieszkaniowej), tylko adresy zamieszkania członków zarządu, organ administracji publicznej uprawniony jest do doręczenia pisma na adres zamieszkania członka zarządu z zastosowaniem art. 42 i art. 43 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3029/15).
Członkiem zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 20 ust. 1 i 21 ust. 1 u.w.l.), może być wyłącznie osoba fizyczna.
Należy zawiesić postępowanie
Co jednak, gdy wspólnota wbrew ustawowemu obowiązkowi nie powołała zarządu? Oczywistym jest, iż doręczenie decyzji mieszkaniowej na adres wspólnoty nie może być uznane w świetle obowiązujących przepisów prawa za skuteczne. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 42 par. 1 k.c. w zw. z art. 331 k.c., jeżeli jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie może być reprezentowana lub prowadzić swoich spraw ze względu na brak organu albo brak w składzie organu uprawnionego do jej reprezentowania, sąd ustanawia dla niej kuratora. W takiej sytuacji postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 par. 3 k.p.a. do czasu ustalenia osoby uprawnionej do działania w imieniu strony albo do czasu podjęcia odpowiednich kroków prawnych celem jej ustalenia. W tym przypadku organ winien, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 34 par. 1 k.p.a., wystąpić do sądu właściwego dla siedziby wspólnoty mieszkaniowej o ustanowienie kuratora (wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 3088/15) dla wspólnoty. Co jednak, jeśli pismo czy co gorsza decyzja kończąca postępowanie zostanie błędnie doręczona na adres wspólnoty lub na adres poszczególnych członków wspólnoty, zamiast na adres jej zarządu? W świetle powyższego bezspornym jest, że doręczenie takie będzie wadliwe i nieskuteczne. Natomiast skutki takiego wadliwego doręczenia interpretowane są przez sądy administracyjne i doktrynę dwojako. Niewątpliwe nieskuteczne doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego o czynnościach w toku postępowania (np. oględzinach, przesłuchaniu świadków itp.) stanowi przesłankę do żądania wznowienia postępowania z uwagi na niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.). Natomiast w przypadku wadliwego doręczenia decyzji część sądów uznaje, że również ten przypadek stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2373/20), ale spotkać można również pogląd, że decyzja taka nie została skutecznie doręczona (przesyłka nie została zresztą odebrana z braku osoby uprawnionej) i nie zachodzi fikcja doręczenia, o której mowa w art. 44 par. 4 k.p.a., a zatem nie rozpoczął się bieg terminu na wniesienie odwołania dla wspólnoty, co oznacza, że decyzja wydana w niniejszej sprawie nie jest ostateczna (por. art. 16 ust. 1 k.p.a.). Decyzja wydana w I instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania. Data uzyskania cechy ostateczności przez decyzję jest zależna od daty doręczenia decyzji stronie. Podkreślić należy, że klauzula ostateczności stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną jedynie potwierdzającą ostateczność decyzji administracyjnej i nie jest elementem formalnym decyzji administracyjnej przewidzianym w art. 107 k.p.a. (wyrok WSA w Szczecinie z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 302/18).
UWAGA! Jeśli stroną postępowania będzie jednocześnie wspólnota mieszkaniowa, jak i właściciele poszczególnych lokali wchodzących w jej skład, wówczas pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać odrębnie wspólnocie (na adres zarządu lub członków zarządu), jak i właścicielom lokali.
Odpowiedzialność organu
Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 28 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III CK 367/04) „(...) zaniechanie podjęcia przez władzę publiczną działań zapewniających uprawnionej osobie realizację jej praw podmiotowych jest bezprawne wówczas, gdy narusza skonkretyzowany w przepisach prawa obowiązek, którego wykonanie wyłączyłoby powstanie szkody”. Podobnie rozpatrywane musi zostać działanie organów, które powoduje powstanie szkody. Niezależnie od tego, którą z powyższych wykładni sądów administracyjnych w zakresie skutków administracyjnych wadliwego doręczenia decyzji wspólnocie mieszkaniowej przyjmiemy, w obu przypadkach błąd organu może stanowić podstawę żądania odszkodowania od JST. Konsekwencje te mogą być szczególnie dotkliwe dla JST w przypadku decyzji, których wykonanie związane jest ze skutkami finansowymi, np. pozwolenie na budowę, zezwolenie na usuniecie drzew lub krzewów itp.
W pierwszym przypadku, jeśli w wyniku wznowienia postępowania decyzja zostanie uchylona, może się okazać, że np. wydanie pozwolenia na budowę nie będzie dopuszczalne z uwagi na dokonaną po wydaniu pozwolenia zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dalsza realizacja inwestycji nie będzie możliwa. W drugim, a więc w przypadku uznania, że decyzja nie została skutecznie doręczona, inwestor może nieświadomie realizować inwestycję w oparciu o decyzję, która nie jest ostateczna i która po prawidłowym doręczeniu może być uchylona w wyniku postępowania odwoławczego, co wstrzyma prace. Nie można też wykluczyć, że postępowanie odwoławcze zakończy się odmową wydania pozwolenia na budowę, co w ogóle może wykluczyć realizację inwestycji.
W zakresie rozpatrywanego problemu odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej oparta została o art. 417 k.c. Zgodnie z jego treścią za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa, a jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono na podstawie porozumienia jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.
Na tle komentowanego przepisu wyinterpretować należy pojęcia:
- „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie” – w praktyce rozumiane jest jako niezgodność z prawem stanowionym, a nie porządkiem prawnym w ujęciu cywilistycznym, więc także z zasadami współżycia społecznego (chociaż pojawiają się głosy o potrzebie szerokiego rozumienia ww. zagadnienia);
- „wykonywanie władzy publicznej” – rozumiane jako każda czynność danego organu, także ta faktyczna, przy czym czynność wykonywana musi być w ramach zadań, a szkoda musi być ich następstwem (musi zaistnieć związek przyczynowo- skutkowy);
- „szkoda” – interpretowana jest (podobnie jak przy art. 415 k.c.) jako uszczerbek majątkowy i niemajątkowy.
Wobec powyższego w sytuacji, gdy niezgodnie z prawem stwierdzono ostateczność decyzji administracyjnej, a wskutek przedmiotowego stwierdzenia inwestor albo właściciel nieruchomości poniósł szkodę, zaistnieje możliwość dochodzenia odszkodowania na gruncie powołanego przepisu kodeksu cywilnego. Naprawienie szkody może np. obejmować: utratę wartości nieruchomości, na której posadowiona została infrastruktura techniczna wskutek stwierdzenia ostateczności decyzji administracyjnej; zniszczenia budowli oraz terenów, które spowodowane zostały pracami technicznymi związanymi z umieszczeniem infrastruktury na budynku; utracone korzyści związane np. z wycofaniem się najemców z umów cywilnoprawnych wskutek postawienia masztu telefonii komórkowej.
Po stronie inwestora szkodą mogą być koszty pokrycia budowy infrastruktury, obiektów budowlanych itp. już wykonanych w ramach inwestycji (jak i ich ewentualna rozbiórka), albo nawet dalej idąca szkoda w postaci utraty korzyści, na jakie inwestor liczył w związku z planowaną inwestycją.
Status prawny
Instytucja wspólnoty mieszkaniowej została wprowadzona do polskiego systemu prawnego w art. 6 ustawy o własności lokali. Ustawodawca postanowił, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Konkretna wspólnota powstaje więc ex lege (z mocy prawa) z chwilą ustanowienia pierwszej własności lokalu w danej nieruchomości. Podmioty te nie podlegają wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, nie są też rejestrowane w żadnym urzędzie rejestrowym. Stąd wątpliwości budziła pozycja prawna wspólnoty mieszkaniowej o obrocie prawnym, a mianowicie czy wspólnota mieszkaniowa jest stosunkiem cywilnoprawnym łączącym właścicieli lokali – powiązanych stosunkiem przymusowej współwłasności nieruchomości wspólnej, czy też odrębną jednostką organizacyjną (w świetle art. 6 zdanie 2 u.w.l. wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana). O pozycji prawnej wspólnoty mieszkaniowej przesądził Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z 21 grudnia 2007 r. (sygn. akt III CZP 65/07), stwierdzając, że: „Wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku” i nadał jej moc zasady prawnej. Oznacza to, że „wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną wyposażoną w zdolność prawną, a zatem, w myśl art. 331 kodeksu cywilnego, jest osobą ustawową, do której znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o osobach prawnych”.
Podstawa prawna
ustawa z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1309)
ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048)
ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. poz. 1491)
ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r.; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1509)