Rezygnacja z pojęcia przemocy w rodzinie na rzecz przemocy domowej pozwoli objąć wsparciem szerszą grupę osób. Ta zmiana oraz uwzględnienie w ustawie przemocy o charakterze ekonomicznym służą wdrożeniu postanowień konwencji stambulskiej. Kontrowersje budzi natomiast kwestia braku finansowania członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych
We wrześniu do konsultacji trafił projekt nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. To pierwsza od 11 lat tak duża zmiana jej przepisów. Zaczyna się już od samego tytułu - przemoc w rodzinie ma być zastąpiona przemocą domową. Czy to zmiana czysto symboliczna, czy też należy ją odczytywać jako głębszą transformację w polityce państwa w zakresie zapobiegania przemocy i wspierania jej ofiar?
Iwona Rzymowska
Wprowadzeniu tej zmiany przyświecała idea objęcia pomocą i ochroną większej grupy osób potencjalnie zagrożonych przemocą oraz jej doznających. Obecna nazwa ustawy jednoznacznie wskazuje, że przemoc dotyka głównie rodziny, podczas gdy doskonale wiemy, że ma ona miejsce również w związkach nieformalnych, w przypadku byłych małżonków i byłych partnerów. Chcemy podejść do tego tematu szerzej niż do tej pory i zależy nam, aby nie postrzegać rodziny jako jedynego środowiska, w którym może występować problem przemocy. Aktualne brzmienie przepisów stygmatyzuje rodzinę. Zmiana nazwy ustawy stanowi punkt wyjścia, wskazuje na modyfikację postrzegania problemu przemocy. Dla przykładu - wprowadzamy nową, szerszą definicję osoby doznającej przemocy domowej.
Urszula Nowakowska
Zmiana wychodzi naprzeciw temu, co funkcjonuje w ustawodawstwie międzynarodowym, bo o przemocy domowej jest mowa w konwencji stambulskiej i rezolucji Parlamentu Europejskiego. Nasze przepisy będą więc bardziej spójne z tymi regulacjami. Dobrze się stało, że w projekcie wymienione są różne grupy osób doznających przemocy i że nie muszą one prowadzić wspólnego gospodarstwa z jej sprawcą. Nie chciałabym jednak, aby ta zmiana sugerowała, że w rodzinach nie dzieją się złe rzeczy, bo niestety bywają one złe i nie można zapominać, że do przemocy wobec kobiet i dzieci dochodzi najczęściej właśnie w nich.
Iwona Rzymowska
Wprowadzenie sformułowania „przemoc domowa” nie było próbą wybielania rodziny. Nie negujemy tego, że do przemocy dochodzi również w rodzinie, gdyż na to wskazują różnego rodzaju dane. Natomiast w obecnym stanie prawnym, przy zawężeniu jej ofiar do członków rodziny, zdarza się, że specjaliści stoją przed dylematem, czy mają odmawiać pomocy ze względu na takie, a nie inne brzmienie przepisów, czy jednak udzielić wsparcia. Dodam, że w projekcie znajdują się przepisy odnoszące się wprost do dzieci - świadków przemocy, które były do tej pory pominięte. Ministerstwo - np. w wydawanych interpretacjach - wskazywało, że dzieci są szczególną kategorią ofiar. Dla nas jest jednoznaczne, że będące świadkiem przemocy dziecko, chcąc nie chcąc, przemocy doznaje. Projekt nowelizacji uwzględnia również te kwestie.
Aleksandra Szczerba
Poszerzenie katalogu osób objętych ochroną przed przemocą - nie tylko przez zmianę tytułu ustawy, ale też jej zakresu przedmiotowego i podmiotowego - jest bardzo dobre. Z jednej strony zdejmujemy trochę stygmatyzacji z rodziny, z drugiej przenosimy punkt ciężkości z rodziny jako podmiotu chronionego przed przemocą na jednostkę, bo jak stanowi konwencja stambulska, przemoc jest zjawiskiem dotykającym jednostki, i to jednostki określonej płci. Wśród osób doświadczających przemocy zdecydowaną większość stanowią bowiem kobiety, sprawcami zaś są głównie mężczyźni. To potwierdza, że przemoc domowa jest formą przemocy wobec kobiet ze względu na płeć, a w związku z tym - przejawem dyskryminacji kobiet.
W zmienionej definicji przemocy poza jej wymiarem fizycznym, psychicznym i seksualnym pojawia się też przemoc ekonomiczna. Czy takie rozszerzenie jest uzasadnione?
Renata Durda
Jest to świetne posunięcie od dawna postulowane przez środowiska i organizacje, które na co dzień zajmują się pomocą osobom doświadczającym przemocy. Oczywiście mogło to nastąpić już wcześniej, ale zgodnie z powiedzeniem lepiej późno niż wcale, w końcu doczekamy się uwzględnienia przemocy ekonomicznej.
Aleksandra Szczerba
Rzecznik praw obywatelskich z zadowoleniem przyjmuje tę zmianę, bo odpowiada ona temu, o co postulował na przestrzeni ostatnich lat w wystąpieniach kierowanych m.in. do prezesa Rady Ministrów i w raporcie alternatywnym z realizacji konwencji stambulskiej dla GREVIO, czyli grupy ekspertów Rady Europy do spraw przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Najnowszy raport tego gremium wskazuje właśnie na brak wyodrębnienia przemocy ekonomicznej w polskim ustawodawstwie.
Urszula Nowakowska
Zmiana w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie powinna mieć jednak odzwierciedlenie również w innych ustawach, przede wszystkim w kodeksie karnym, w szczególności w art. 207, tak aby przestępstwo znęcania się obejmowało nie tylko znęcanie psychiczne lub fizyczne, ale również ekonomiczne.
Iwona Rzymowska
Zależy nam, aby projektowane przepisy były zgodne z prawem międzynarodowym, również postanowieniami konwencji stambulskiej. Mam nadzieję, że przy kolejnym raporcie GREVIO zauważy, że w Polsce osoby doznające przemocy ekonomicznej mogą liczyć na pomoc i wsparcie. Natomiast to, że w obecnym brzmieniu ustawy przemoc ekonomiczna polegająca np. na zabieraniu i wydzielaniu pieniędzy, odbieraniu możliwości swobodnego dysponowania środkami finansowymi nie jest wymieniona, nie oznacza, że nie ma na nią reakcji. W obecnej definicji przemocy jest bowiem użyty zwrot „w szczególności”, a zatem pomoc i wsparcie mogą być udzielane także w przypadku przejawów innych form przemocy.
W projekcie znalazło się wiele zmian dotyczących zespołów interdyscyplinarnych ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, które mają usprawnić ich funkcjonowanie. Powoływane przez zespoły grupy robocze zajmujące się konkretnymi sprawami, w których jest podejrzenie przemocy, mają być zastąpione grupami diagnostyczno-pomocowymi. W projekcie nie ma jednak przepisów wprowadzających finansowanie działalności zespołów, w szczególności wynagrodzenia dla ich członków. Czy to nie jest jego istotny mankament?
Iwona Rzymowska
Środki na wynagrodzenia dla osób wchodzących w skład zespołów interdyscyplinarnych nie są obecnie przewidziane. Należy jednak pamiętać, że członkowie zespołów i grup roboczych wykonują czynności w ramach obowiązków służbowych, a zatem są wynagradzani przez swojego pracodawcę.
Renata Durda
Wygląda to jak ciąg dalszy polityki „nie da się”. Powstaje zasadnicze pytanie, czy w ogóle była robiona jakakolwiek przymiarka, np. raport mówiący, że wynagrodzenia dla członków zespołów i grup (gdybyśmy chcieli je wprowadzić) kosztowałyby tyle i tyle. Bo wtedy położenie tej informacji na stół pokazywałoby, na czym stoimy - czy mówimy o kwocie rzędu 300 mln zł czy 1 mld zł, bo wtedy może dałoby się powiedzieć, że dla budżetu państwa jest ona nie do udźwignięcia. Tymczasem od lat rozmawiamy o tym samym.
Członkowie zespołów mówią, że poświęcają pracy w nich mnóstwo czasu, szkolą się za własne pieniądze, aby podnosić swoje kwalifikacje i bronić się przed wypaleniem zawodowym, bo gminy i powiaty wystarczających środków na szkolenia nie mają. Trochę pieniędzy trafia do samorządów wojewódzkich, ale gdy mają przeszkolić kilka tysięcy osób ze swojego terenu, to jest ich za mało dla wszystkich. Pracy w zespole w żaden sposób dodatkowo nie wynagradza też pracodawca. W efekcie w trakcie spotkań z członkami zespołów słyszę, że są rozczarowani tym, że w projekcie nie ma jakiegoś rozwiązania dotyczącego finansowania.
Aby system przeciwdziałania przemocy dobrze działał, trzeba o niego dbać - w tym także o osoby, które są jego istotną częścią. Może potrzebne byłoby rozwiązanie na wzór tego w ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi? W tym przypadku państwo też długo mówiło, że nie ma pieniędzy, a potem okazało się, że jednak można je zapewnić.
Iwona Rzymowska
Gdybyśmy rzeczywiście wychodzili z założenia, że „czegoś się nie da”, nie podjęlibyśmy się nowelizacji przepisów przeciwprzemocowych. Nie byłoby mowy o zmianach w postrzeganiu problemu przemocy, wprowadzeniu przemocy ekonomicznej i rozszerzeniu katalogu osób, wobec których możliwe będzie podejmowanie działań na podstawie zmienianych przepisów. Wspomniana ustawa nakłada konkretne zadania w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi na określone podmioty. Gminy mogą finansować ich realizację również z tzw. korkowego (to wyodrębnione w gminnym budżecie środki pozyskiwane od przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu). Niemożliwe jest jednak przełożenie wprost tego mechanizmu finansowania na zadania realizowane na rzecz przeciwdziałania przemocy na poziomie gminy.
Chcę zwrócić uwagę na to, że z jednej strony pojawiają się postulaty związane z wynagrodzeniami dla członków zespołów interdyscyplinarnych, a z drugiej istnieją w Polsce gminy, w których członkowie zespołów nie wykonują swoich obowiązków, część osób nie przychodzi na posiedzenia albo pojawia się raz.
Renata Durda
Często spotykam się z sytuacją, że nieobecność osoby na posiedzeniu zespołu jest wynikiem tego, że to pracodawca jej nie puścił, bo powiedział, że „teraz pracujesz, a nie idziesz na jakiś zespół”.
Iwona Rzymowska
Oczywiście nastawienie i podejście zarówno pracodawcy, jak i delegowanego przez niego pracownika bywają różne. Może jest to problem informacyjny wynikający z tego, że pracodawca nie ma do końca świadomości, z czym wiąże się praca w zespole interdyscyplinarnym. W odniesieniu do udziału w posiedzeniach chcę zwrócić uwagę na pewien problem - zdarza się, że pracownik informuje, że udaje się na posiedzenie zespołu, ale nie dociera na miejsce. Stąd zrodziła się potrzeba, aby do ustawy wprowadzić swego rodzaju mechanizm dyscyplinujący, nakładający obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach zespołu i usprawiedliwiania nieobecności.
Aleksandra Szczerba
Jeśli chodzi o finansowanie zespołów interdyscyplinarnych, to związek między poziomem finansowania a efektywnością działań jest niezaprzeczalny. Chcę natomiast zwrócić uwagę, że w projekcie pojawiła się propozycja obowiązkowych szkoleń dla członków zespołu. W sierpniu RPO skierował wystąpienie do Ministerstwa Zdrowia mówiące o potrzebie szkoleń z zakresu przemocy dla pracowników ochrony zdrowia. W opinii RPO podnoszenie świadomości co do przyczyn przemocy domowej i uwzględnianie w szkoleniach kwestii równości płci jest niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań przez cały system przeciwdziałania przemocy.
Urszula Nowakowska
Myślę, że wprowadzenie wynagrodzeń dla członków zespołów mogłoby przynieść przeciwny skutek od zamierzonego i niektórzy braliby udział w pracach nie ze względów merytorycznych tylko właśnie finansowych. Podstawowy problem jest jednak taki, że obecny system oparty na zespołach interdyscyplinarnych i procedurze Niebieskiej Karty jest po prostu nieskuteczny i wymaga gruntownej i szybkiej zmiany.
Dlaczego? I jak należałoby go zmienić?
Urszula Nowakowska
Jestem zwolenniczką tego, aby system wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie opierał się na specjalistycznych placówkach, a nie na biurokratycznej machinie z zespołami interdyscyplinarnymi i grupami roboczymi. Uruchamianie procedury „Niebieskie Karty” w każdej sytuacji podejrzenia przemocy domowej szybko zablokowałoby system, gdyby służby podchodziły do tego poważnie. Współpraca interdyscyplinarna powinna zaś pojawiać się wtedy, gdy jest taka potrzeba. Powinny o tym decydować osoby pokrzywdzone wspólnie ze specjalistami z placówek, którym zaufały. Z doświadczeń kobiet, które zgłaszają się do Centrum Praw Kobiet po pomoc, wynika, że wiele z nich czuje się ofiarami działalności zespołu, nie mają poczucia, że jego członkowie stoją po ich stronie i że mogą liczyć na szybkie wsparcie z ich strony. Gdy pracowałam w takim zespole i kontaktowałam się z kobietami, chcąc umówić je na spotkanie, spotykałam się niekiedy z agresją i pretensjami, że są nagabywane, nie chciały się spotykać z przedstawicielami zespołu, uważały, że procedura „Niebieskie Karty” nie powinna być wszczynana bez ich zgody.
Martwią mnie statystyki, z których wynika, że obecny system przyczynił się do tego, że przemoc wobec kobiet coraz rzadziej jest postrzegana jako przestępstwo, a częściej jako problem rodziny, której trzeba pomóc. Jest coraz mniej stwierdzonych przestępstw i skazań, a to nie jest oznaką skuteczności przyjętych rozwiązań systemowych. W efekcie coraz więcej sprawców nie ponosi odpowiedzialności za swoje czyny. Za sukces powinniśmy uznać system, który spowoduje, że więcej kobiet zdecyduje się ujawniać przemoc domową i więcej sprawców zostanie pociągniętych do odpowiedzialności.
Iwona Rzymowska
Wszczęcie procedury „Niebieskie Karty” nie wymaga zgody osoby doznającej przemocy, ale nie jest to równoznaczne z tym, że jest ona zmuszana do uczestniczenia w podejmowanych przez służby działaniach. Procedura ta jest doceniana przez różne gremia międzynarodowe, w tym GREVIO, które podkreślają, że Polska jest jednym z nielicznych krajów, które w ogóle mają odrębny mechanizm reagowania na przypadki przemocy domowej.
Zmieniamy sposób działania zespołów interdyscyplinarnych, a w szczególności powoływanych przez nie grup roboczych, które staną się grupami diagnostyczno-pomocowymi po to, aby na pierwszym etapie (diagnozy) osoby doznające przemocy miały kontakt tylko z pracownikiem socjalnym i policjantem, ponieważ tylko te dwie osoby będą wchodziły w podstawowy skład grupy. Na dalszym etapie, w zależności od potrzeb, można będzie do niej dopraszać inne osoby, w tym - co jest nowością - pracowników specjalistycznych ośrodków wsparcia dla ofiar przemocy.
We wspomnianej już procedurze „Niebieskie Karty” projekt nowelizacji ustawy również przewiduje pewne zmiany, takie jak chociażby wymóg monitorowania sytuacji rodziny po jej zakończeniu. Czy to dobry pomysł?
Renata Durda
Przede wszystkim w projekcie widać bałagan w realizacji procedury „Niebieskie Karty”. Po pierwsze, w wyniku wcześniejszej zmiany przepisów w pracach zespołów i grup roboczych może uczestniczyć przedstawiciel Żandarmerii Wojskowej, ale ta służba wciąż nie ma uprawnienia do wszczynania procedury. Może więc brać w niej udział jedynie na późniejszym etapie. I projekt nowelizacji nic w tej kwestii nie zmienia. To nie wszystko, bo zgodnie z nowymi przepisami przedstawiciel gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych będzie mógł wszczynać procedurę „Niebieskie Karty”, ale nie jest wymieniony wśród osób wchodzących w skład grup pomocowo-diagnostycznych, które mają zastąpić obecne grupy robocze.
Iwona Rzymowska
Docierają do nas sygnały, że w projekcie nowelizacji ustawy pojawiły się drobne nieścisłości, które wymagają doprecyzowania. Po to właśnie jest tryb uzgodnień, opiniowania i konsultacji publicznych, aby można było opracować dobrą regulację prawną. Na bieżąco analizujemy przekazywane uwagi i pracujemy nad wprowadzeniem odpowiednich zmian.
Renata Durda
Dobrze, że ten chaos zostanie wyprostowany, ale pozostaje jeszcze zmiana związana z monitorowaniem sytuacji rodziny po zakończeniu realizacji procedury „Niebieskie Karty”. Projekt zakłada, że ma to trwać aż 18 miesięcy, co oceniam krytycznie, bo nie wyobrażam sobie, że np. dzielnicowy będzie przez półtora roku chodził sprawdzać sytuację u osób, które doświadczyły przemocy, ani że one będą przez tak długi czas nachodzone.
Urszula Nowakowska
Podzielam częściowo te obawy. Jednak z drugiej strony Centrum Praw Kobiet prowadzi specjalistyczny ośrodek wsparcia dla ofiar przemocy i do naszych obowiązków należy monitorowanie ich sytuacji po opuszczeniu placówki. Wiele kobiet jest zadowolonych, że ktoś interesuje się ich dalszym losem, taki telefon bardzo jest im potrzebny, bo czasem trudno jest im przyznać, że nie wszystko u nich w porządku. Ten kontakt musi jednak pochodzić od instytucji lub osoby, do której taka osoba ma zaufanie. To nie może odbyć się w ten sposób, że będzie ją wizytował dzielnicowy.
Iwona Rzymowska
Dzielnicowy ma odpowiadać za kontaktowanie się z osobą stosującą przemoc. Dla doznających przemocy domowej osobą do kontaktu będzie pracownik socjalny. Jeśli zaś chodzi o 18-miesięczny okres monitoringu, chciałabym zaznaczyć, że podczas konsultacji otrzymujemy uwagi dotyczące jego długości, dlatego zastanawiamy się, czy nie należy go skrócić. Na pewno jednak nie zrezygnujemy z monitorowania sytuacji osób doznających przemocy domowej, bo to dla nas ważne. Poza tym na te kwestie zwrócił uwagę również raport GREVIO.
A czy po nowelizacji ustawy dojdzie do zmiany rozporządzenia Rady Ministrów, które szczegółowo określa realizację procedury „Niebieskie Karty”?
Iwona Rzymowska
Tak. Nowelizacja ustawy to początek zmian. W dalszej kolejności czeka nas nowelizacja kilku rozporządzeń, w tym dotyczącego procedury „Niebieskie Karty”, ponieważ ustawa określa ogólne ramy jej realizacji. Pierwsze prace nad tym projektem już się rozpoczęły. Jest za wcześnie, aby mówić o zmianach, które zostaną wprowadzone w rozporządzeniu, ale na pewno uwzględnimy dzieci - zarówno jako ofiary, jak i świadków przemocy.
Nad zmianami związanymi z systemem przeciwdziałania przemocy w rodzinie pracował nie tylko resort rodziny i polityki społecznej, ale też Ministerstwo Sprawiedliwości (MS). Ma ono w niedługim czasie przedstawić projekt nowelizacji przepisów rozszerzający dotychczasowe uprawnienia policji i Żandarmerii Wojskowej. Od 30 listopada 2020 r. funkcjonariusze tych służb mogą wydać nakaz natychmiastowego opuszczenia wspólnego mieszkania i zakazać zbliżania się do niego sprawcy przemocy. Z zapowiedzi MS wynika, że będą oni mogli też zakazać sprawcy zbliżania się do ofiary przemocy, kontaktowania się z nią oraz przebywania w określonych miejscach, takich jak szkoła czy miejsce pracy. Czy dzięki temu doświadczający przemocy będą przed nią lepiej chronieni?
Aleksandra Szczerba
Przygotowywana przez Ministerstwo Sprawiedliwości zmiana wynika z konieczności implementowania w pełni postanowień konwencji stambulskiej, bo wprowadzony do tej pory nakaz opuszczenia mieszkania i zakaz zbliżania się do niego wykonywał je połowicznie. Przyjęte przepisy znajdują zastosowanie w praktyce, co tym bardziej uzasadnia projektowany kierunek zmian i poszerzenie zakazu zbliżania się sprawcy również w inne miejsca, w których przebywają osoby doświadczające przemocy.
Iwona Rzymowska
Z inicjatywy Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej we wspomnianym projekcie znajdą się również przepisy wprowadzające mechanizm ochrony przed przemocą stosowaną przez internet, czyli przed cyberstalkingiem. Przemoc to nie tylko świat rzeczywisty, ale też wirtualny. Wychodzimy w ten sposób naprzeciw oczekiwaniom i orzecznictwu. Dość wspomnieć, że w połowie września Europejski Trybunał Praw Człowieka, wydając orzeczenie w sprawie nękania przez internet, wskazał, że tego rodzaju działania stanowią naruszenie prawa do poszanowania życia rodzinnego, a obowiązkiem każdego państwa jest zapewniać ochronę nie tylko w świecie rzeczywistym, ale też cyfrowym.
Urszula Nowakowska
Musimy jeszcze poczekać, aż projekt zostanie skierowany do konsultacji, aby się w tej sprawie wypowiedzieć, niemniej kierunek zmian oceniamy pozytywnie. Chcę tylko zwrócić uwagę, że obowiązujący obecnie policyjny nakaz opuszczenia domu i zakaz zbliżania się jest zbyt krótki jak na standardy międzynarodowe, bo to tylko dwa tygodnie. Taki okres izolacji sprawcy od osoby pokrzywdzonej nie daje tej ostatniej realnej możliwości podjęcia kroków prawnych mających na celu zapewnienie sobie i dziecku bezpieczeństwa.
Renata Durda
Po prawie roku doświadczeń z nakazem wydawanym przez policję lub Żandarmerię Wojskową widać wyraźnie, że był on bardzo potrzebny. Warto jednak zwrócić uwagę na kary za jego nieprzestrzeganie. Przepisy dają możliwość zastosowania trzech sankcji, ale praktyka jest taka, że w 99 proc. stosowana jest grzywna. Bez rozeznania w sytuacji rodziny prowadzi to często do tego, że płaci ją ofiara przemocy. Mieliśmy wiele razy do czynienia z przypadkami, że matka, której syn otrzymał nakaz opuszczenia mieszkania, jednak wpuściła go do mieszkania. Gdy zostanie na tym złapany, to matka płaci za niego grzywnę, bo syn nie ma z czego. Dlatego kary nie powinny być nakładane z automatu.
Ważne jest też, aby przez te dwa tygodnie pracować z osobą pokrzywdzoną. Powinna w tym czasie mieć kontakt z zespołem interdyscyplinarnym lub grupą roboczą, aby ich członkowie ją wsparli i przekonali, by nie wpuszczała do domu sprawcy przemocy, tylko dzwoniła na policję. Ofiary przemocy - pod wpływem groźby, błagania lub z innych powodów - czasami kryją sprawcę. Dlatego wsparcie pokrzywdzonych odizolowanych od sprawców powinno być kluczowym elementem systemu.
Zmiana wychodzi naprzeciw ustawodawstwu na świecie, bo o przemocy domowej mówią i konwencja stambulska, i rezolucja Parlamentu Europejskiego. Nasze przepisy będą więc z nimi bardziej spójne
Debatę prowadziła i opracowała Michalina Topolewska