Od 23 września br. obowiązują przepisy umożliwiające gminom dopłacanie do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. I choć nie wszystkie jednostki są zainteresowane zastosowaniem nowych regulacji, to niektóre wstrzymują się z podjęciem stosownych uchwał tylko dlatego, że nie wiedzą, kiedy należy je podjąć, ewentualnie, jak powinny one wyglądać. Dziś odpowiadamy na najważniejsze pytania w tym zakresie.

➔ Kiedy należy przyjąć przepisy umożliwiające dopłatę do systemu gospodarowania odpadami, przy czym rada nie zamierza obniżać dla mieszkańców dotychczasowych opłat za śmieci? Czy należy to zrobić na etapie tworzenia budżetu gminy, czy też dopiero w momencie uchwalania nowych stawek? A może stosowną uchwałę można podjąć w dowolnym terminie?
Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.c.p.g.) nie rozstrzygają podanej kwestii. Należy jednak zauważyć, że czym innym jest podjęcie uchwały przez radę gminy w sprawie ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a czym innym podjęcie przez uchwały w sprawie dopłat do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. I tak w przypadku pierwszej z uchwał na uwagę zasługuje art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g., z którego m.in. wynika, że rada w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali jej stawkę, przy czym dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei w art. 6r ust. 2da pkt. 1 u.u.c.p.g. postanowiono, że rada gminy może m.in. postanowić w drodze uchwały o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdy środki pozyskane z tego tytułu są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2–2c.
W kontekście poruszonej problematyki warto przybliżyć motywy, jakimi kierował się projektodawca, wprowadzając wspomniany mechanizm dopłat. Wynikają one z uzasadnienia do projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach w zakresie dopłat do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu tym bowiem czytamy że: „gminy będą mogły z skorzystać tego przepisu w sytuacjach nadzwyczajnych, np. w przypadku wzrostu cen za zagospodarowanie odpadów, co przekłada się na brak możliwości pokrycia wszystkich kosztów z pobranych od mieszkańców opłat”.
Z powyższego należy więc wnioskować, że właściwym terminem do podjęcia wskazanej uchwały wydaje się moment, w którym wystąpi faktyczna potrzeba dokonania dopłaty do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Ten moment można utożsamiać z realnym brakiem środków, bowiem główne założenie ww. systemu pozostało niezmienne, a sprowadza się do tego, że musi się on bilansować. Zatem przyjęcie uchwały w sprawie dofinansowania powinno nastąpić w terminie, w którym gmina stanie przed faktyczną koniecznością dopłat. W konsekwencji nie może to być termin dowolny, lecz ściśle determinowany ww. potrzebą?
➔ Czy gmina, decydując się na dopłatę do systemu gospodarowania odpadami, może na ten cel przeznaczyć dowolną kwotę? A może istnieje jakiś limit? Czy można uchwalić środki na zapas?
Aby ustosunkować się do podanej wątpliwości, należy przede wszystkim dokładnie zapoznać się z treścią nowego art. 6r ust. 2da ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca w tym przepisie postanowił, że rada gminy może postanowić w drodze uchwały o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co istotne, ustawodawca nie rozstrzyga jednak o poziomie ewentualnego dofinansowania. Teoretycznie nie ma więc ograniczeń przedmiotowych w zakresie poziomu dopłaty. W praktyce ograniczeniem jest jednak poziom środków niewystarczających na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W tym kontekście nie wydaje się możliwe, aby rada gminy przyjęła dopłatę na poziomie wyższym niż wynika to z faktycznych potrzeb systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Poziom dopłaty dofinansowania powinien być skorelowany z zapotrzebowaniem na środki w danej gminie, a więc nie może przekroczyć faktycznych potrzeb, czyli „luki” finansowej w kosztach funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Natomiast w przypadku, gdy pojawi się np. potrzeba zwiększenia środków w trakcie roku budżetowego – ponad poziom już uchwalony przez radę gminy – wówczas ścieżka postępowania powinna być analogiczna jak przy podejmowaniu pierwotnej uchwały w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Zatem wójt, jako organ projektodawczy, musi złożyć projekt uchwały przewidujący zwiększenie środków na ww. cel, który następnie należy poddać głosowaniu na sesji.
➔ Czy w ramach uchwały o dopłacie do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi rada może obniżyć dotychczasowe opłaty za śmieci np. o 50 proc., a powstałą w ten sposób lukę zrekompensować dopłatą z innych dochodów gminy, np. z podatków lub sprzedaży majątku?
Zgodnie z art. 6r. ust. 2da pkt. 2 u.u.c.p.g rada gminy może postanowić w drodze uchwały o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku, gdy celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.
Tak więc nowe przepisy umożliwiają przyjęcie uchwały, w której rada obniża stawki za śmieci dla mieszkańców, a zarazem postanawia, że powstałą w ten sposób lukę uzupełni środkami z dochodów własnych gminy niepochodzącymi z opłaty śmieciowej. Wydaje się jednak, że takie rozwiązanie nie będzie zbyt popularne, bowiem wymusza na gminie poszukiwanie dodatkowych środków pieniężnych na finalne zbilansowanie kosztów całego systemu. Z drugiej strony są w kraju gminy, które mają mocno zawyżone stawki opłat, więc w tych przypadkach obniżenie stawek byłoby wskazane, a ewentualne braki mogłyby zostać pokryte środkami pochodzących ze wspomnianej dopłaty. Przy czym nie można wykluczyć, że w tym konkretnym przypadku regionalna izba obrachunkowa zaneguje taką uchwałę, np. z uwagi na aż 50 proc. obniżkę opłat za śmieci. Ponadto należy pamiętać, że zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy nowelizującej u.u.c.p.g., gminy powinny korzystać z nowego przepisu w sytuacjach nadzwyczajnych, a ponadto – jak już wskazywałem – nadal obowiązuje zasada, że system gospodarowania odpadami komunalnymi co do zasady powinien się bilansować sam. W przypadku zanegowania uchwały przez organ nadzorczy o jej losie zadecyduje sąd, o ile jednostka samorządowa odwoła się od decyzji RIO.
➔ Czy środki na dopłaty do systemu gospodarowania odpadami mogą pochodzić ze sprzedaży mienia samorządowego, np. nieruchomości gruntowej?
Odpowiadając na to pytanie, przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób sformułowania art. 6r ust. 2da u.u.c.p.g., w którym ustawodawca wiąże możliwość pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodami własnymi niepochodzącymi z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei dochody własne są definiowane w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W art. 4 ust. 1 pkt 4 tego aktu prawnego postanowiono, że źródłami dochodów własnych gminy są dochody z majątku gminy, a te obejmują m.in. środki pieniężne pochodzące z najmu, dzierżawy nieruchomości i użytkowania wieczystego, także ze sprzedaży nieruchomości.
Z kolei w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.r) postanowiono, że nieruchomości – z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw – mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności mogą one być przedmiotem: sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd. Mogą także być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Natomiast zbycie nieruchomości w formie przetargu ma podstawy normatywne w art. 28 u.g.r. Wskazano w nim, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 u.g.r. Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Natomiast warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą.
Zestawienie wskazanych regulacji prawnych daje podstawy do wniosku, że środki na częściowe pokrycie kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi mogą pochodzić ze sprzedaży mienia samorządowego, czyli np. nieruchomości gruntowej. Mają one bowiem status tzw. dochodów własnych, a więc spełniają podstawową przesłankę wymaganą przez nowy mechanizm wsparcia.
➔ Jaką większością głosów musi być przegłosowana uchwała rady o dopłacie do systemu gospodarowania odpadami? Czy wójt może samodzielnie dokonać przesunięcia w wydatkach budżetu gminy na ten cel, jeśli projekt uchwały nie zyska wymaganej liczby głosów?
Ustawodawca w art. 6r ust. 2da u.u.c.p.g. jednoznacznie postanowił, że właściwym organem uprawnionym do podjęcia uchwały w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za śmieci jest rada. Jak już wskazywałem, metodyka podejmowania uchwał przez radę gminy została określona w ustawie o samorządzie gminnym. W art. 14 tego aktu prawnego postanowiono, że uchwały rady gminy zapadają w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy czym głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Zatem z regulacji tych wynika, że projekt każdej uchwały wymaga przegłosowania. W przypadku braku uzyskania większości głosów lub w przypadku uzyskania równej liczby głosów „za” i „przeciw” określona uchwała nie zostaje podjęta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1069/19).
Zarazem nieprzyjęcie uchwały przez radnych nie legitymizuje ani nie upoważnia organu wykonawczego do zastępczego dokonania zmiany uchwały budżetowej bez podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie dopłaty. Wola ustawodawcy jest tu wyrażona w sposób jednoznaczny, a podstawowym warunkiem wprowadzenia dopłat jest przyjęcie uchwały przez radę gminy.
➔ Jakiemu organowi nadzoru należy przekazać uchwałę o dopłacie do weryfikacji? Regionalnej izbie obrachunkowej, czy też wojewodzie?
Analizę podanego zapytania należy poprzedzić odniesieniem się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Na uwagę zasługują m.in. art. 85 i art. 86. Z pierwszej z wymienionych regulacji wynika, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Natomiast druga stanowi, że organami nadzoru są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Z kolei z art. 90 wynika, że wójt zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Z kolei regionalnej izbie obrachunkowej na zasadach określonych w ust. 1 przedkłada się uchwały: budżetową, w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.
Z punktu widzenia podanego zapytania znaczenie ma też art. 91 u.s.g. Zgodnie z nim uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności danego aktu w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zarazem organ może wstrzymać wykonanie uchwały lub zarządzenia zarówno w momencie jego wszczęcia, jak i już w toku. W zakresie zaś właściwego organu nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o dopłatach należy wskazać na art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, z którego wynika, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Wspomniana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest opłatą lokalną, dlatego należy przyjąć, że właściwym organem nadzoru w podanym zakresie przedmiotowym będzie RIO. Podsumowując, uchwałę w sprawie dopłat do systemu należy przekazać regionalnej izbie obrachunkowej.
➔ Czy dopłata może przyjąć formę zwolnienia podmiotowego np. dla gospodarstw domowych?
Przede wszystkim należy przypomnieć, że organy administracji publicznej, w tym organy podatkowe, ustanawiając lokalne przepisy, nie mogą przekroczyć ustawowych kompetencji. Reguła ta ma szczególne znaczenie w kontekście tworzenia przepisów prawa podatkowego. Co istotne, ma także znaczenie w kontekście poruszonej problematyki w zapytaniu, czyli możliwości ustanowienia dopłaty w formie zwolnienia podmiotowego od opłat za śmieci dla gospodarstw domowych. Otóż w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach znajdują się pewne regulacje prawne przewidujące zwolnienia od ww. opłaty określonych grup osób. Występują one w formie fakultatywnej w art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g, gdzie postanowiono, że „rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej, lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny”. Oprócz tego występuje obligatoryjne zwolnienie dla gospodarstw korzystających z przydomowych kompostowników, co wynika z art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g., gdzie czytamy, że „rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych”.
Analizując podane zagadnienie w sposób systemowy, należy więc przyjąć, że skoro ustawodawca nie stwarza jednoznacznej podstawy do potraktowania dopłaty jako zwolnienia podmiotowego (czy innej formy wsparcia), to tym samym rada gminy nie może wprowadzić takiego rozwiązania legislacyjnego. Warto także zauważyć, że delegacja ustawowa dla rady gminy jest jednoznaczna, a umożliwia ona jedynie podjęcie „decyzji” w sprawie dopłaty, a nie podjęcie uchwały w zakresie zwolnień czy ulg dla określonych grup beneficjentów.
➔ Czy rada może wyszczególnić w uchwale, na jaki konkretnie cel mają być przeznaczone pieniądze? Na przykład na obsługę administracyjną, czy „inteligentne” pojemniki.
Z art. 6r ust. 2da u.u.c.p.g . wynika, że rada gminy może postanowić w drodze uchwały o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku, gdy:
1) środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2–2c, lub
2) celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.
Z takiej konstrukcji przepisów prawnych trudno jednak wnioskować, aby rada gminy władna była określić cel, na który mają być przeznaczone środki pieniężne z dopłaty. Abstrahując od prawnie dopuszczalnych celów, jakie mogą być finansowane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (wskazana obsługa administracyjna i inteligentne pojemniki), to podkreślenia wymaga, że rada, przegłosowując projekt uchwały o dofinansowaniu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, nie ma możliwości określać, na co konkretnie mają być przeznaczone środki z tego źródła. W tym zakresie należy też przypomnieć, że za wykonanie uchwały odpowiada organ wykonawczy, czyli wójt gminy. To on organizuje w praktyce cały system gospodarowania odpadami komunalnymi, tym przeprowadza przetarg, udziela zamówień etc. W konsekwencji to także ten organ jest władny do rozdysponowania środków dopłaty na cele, które finalnie muszą służyć pokryciu kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
➔Czy częścią uchwały musi być dokładna analiza finansowa gminnego systemu gospodarowania odpadami, z której będzie wynikać konieczność jej podjęcia? A może wystarczy tylko zapisać, że z uwagi na niebilansujący się system?
Z art. 6r ust. 2da u.u.c.p.g. nie wynika, czy elementem składowym uchwały (uzasadnienia) w sprawie dopłat musi być dokładna analiza finansowa gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Oceniając podane zagadnienie z uwzględnieniem uwarunkowań systemowych, należy stwierdzić, że taka analiza nie musi stanowić integralnej części uchwały. Po części do takiego wniosku prowadzi ocena prawna dokonana na kanwie tworzenia zwolnień na podstawie art. 6k ust. 4a ww. ustawy – czyli zwolnień dla posiadaczy kompostowników przydomowych. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozstrzygnął sprawę na korzyść gminy (wyrok z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 220/20), choć jak wskazał sąd, dopiero na etapie postępowania przed kolegium RIO szczegółowo wyjaśniła, w jaki sposób obliczyła wysokość zastosowanej ulgi. Tak więc należy wnioskować, że w uzasadnieniu do uchwały w sprawie dopłaty powinny co do zasady znaleźć się pewne zapisy, które choćby w sposób bardzo ogólny uzasadnią potrzebę dofinansowania systemu. Organ nadzoru musi mieć bowiem pewne podstawy do weryfikacji zasadności podjęcia takiej uchwały. Przy czym szczegółowe kalkulacje mogą być przedstawione przez gminę na wniosek organu nadzoru. ©℗
Podstawa prawna
ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. poz. 1648)
ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1672)
ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372).
ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1561)
ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137)
ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540; ost.zm. poz. 1598)
ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876; ost.zm. poz. 803)
ustawa z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1744).