Andrzej Wasilewski, specjalista ds. finansów publicznych, biegły sądowy
Mówiąc o dobrym budżecie, trzeba mieć na względzie przede wszystkim dobre sprawozdanie z jego wykonania. Nie chodzi jednak o to tabelaryczne – wskazujące plan i wykonanie, ale o to czytelniejsze i adresowane do całej społeczności lokalnej – opisowe ujęcie. Od tego, jak będzie ono wyglądać, zależy zawartość projektu budżetu i jego uzasadnienie. Z kolei od zawartości projektu będzie też zależała organizacja rachunkowości w JST i jej jednostkach organizacyjnych.
Chcieć to znaczy móc
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305) w art. 234 przewiduje, że uchwała w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu JST wraz z projektem uchwały budżetowej. To jest pierwszy moment, w którym rada może wymagać szczegółowego sprawozdania opisującego, np. wynagrodzenia w szkołach w podziale na środki wypłacane nauczycielom i pozostałym pracownikom, koszt funkcjonowania stołówek w podziale na wynagrodzenia, zakupy narzędzi, utrzymanie czystości oraz produkty żywnościowe. To, że dopiero w bieżącym roku wprowadzono odrębne paragrafy wydatkowe dla wynagrodzeń nauczycieli nie przeszkadzało, aby analizy takie czynić już dawno. Wystarczyło sprawozdawcze paragrafy dodatkowo opatrywać większą szczegółowością w postaci kwalifikatorów, zadań, rodzaju środków itp. – nazwanych w zależności od możliwości oferowanych przez stosowany program księgowy. Są jednostki, które w ewidencji wykonania wydatków wynagrodzeń oświaty wyodrębniają wydatki na zastępstwa czy godziny ponadwymiarowe. Daje to obraz funkcjonowania szkół i zarządzania nimi. Stosowanie dodatkowych podziałów poszczególnych rodzajów wydatków, jako niezbędne pozyskiwanie informacji do analiz przy podejmowaniu decyzji w następnych latach, można stosować np. do usług projektowych – jeśli chcielibyśmy „trzymać w ryzach” włodarza mającego zamiłowanie do zlecania wszelkiego rodzaju dokumentacji budowlanych robionych tak na wszelki wypadek, jeśli pojawiłyby się „jakieś” środki do zdobycia. Tymczasem dokumentacja ma określoną ważność i musi wynikać z potrzeby, najlepiej ujętej w WPF w postaci wydatków inwestycyjnych, tak więc upodobania wójta\burmistrza czy prezydenta nie powinny tu mieć nic do rzeczy. Podobnie z wydatkami na remonty – tu musi istnieć opis stanu posiadanego mienia komunalnego, zasady jego utrzymania, muszą być też znane potrzeby wynikające z książek obiektów budowlanych lub zaleceń uprawnionych organów.
Czasami szczegółowe pytania radnych dotyczących np. wydatków jednostek organizacyjnych spotykają się ze stwierdzeniem, że nie ma takich szczegółowych danych. Tymczasem od wielu lat funkcjonuje przepis, który dzisiaj jest zawarty w par. 20 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ministra finansów i rozwoju z 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1911). Brzmi on:
„4) zakładowy plan kont powinien:
a) uwzględniać ustalenia jednostki nadrzędnej lub zarządu jednostki samorządu terytorialnego dotyczące zasad grupowania operacji gospodarczych istotnych dla rodzaju działalności;
b) zapewniać możliwość sporządzenia sprawozdań finansowych, sprawozdań budżetowych lub innych sprawozdań określonych w odrębnych przepisach…”.
Jak to zrobić
Nic więc nie stoi na przeszkodzie, by organ wykonawczy wydał zarządzenie w sprawie opracowania projektów planów finansowych jednostek organizacyjnych do projektu budżetu. Może ono zawierać np. zapisy:
  • „Jednostki realizujące zadania w zakresie oświaty, dla których organem prowadzącym jest gmina, wskażą wydatki odrębnie dla poszczególnych typów szkół (podstawowa, przedszkole, gimnazjum), z podziałem wydatków na wynagrodzenia nauczycieli oraz pracowników niebędących nauczycielami, w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie podstawowej kwoty dotacji (szczególnie podział wydatków na utrzymanie stołówek, dokształcanie zawodowe i zarządzanie szkołą – etaty wspólne)”.
  • „Materiały planistyczne przedstawiane przez osoby wskazane w par. 1 ust. 1 zawierają objaśnienia obejmujące w szczególności:
a) wykaz dochodów realizowanych przez jednostkę według źródeł przychodów wraz ze wskazaniem sposobu i podstawy prawnej do ich ustalenia (umowa, zarządzenie, uchwała) oraz wskazanie potencjalnej wartości dochodów z czynności zwolnionych na podstawie uchwał rady (np. udostępnianie sal gimnastycznych, zwolnienie z opłat reklamowych)
b) aktualny stan zatrudnienia i przewidywane do projektu budżetu zaangażowanie wydatków na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń wynikające z zawartych umów oraz inne koszty związane z zatrudnieniem (szkolenia, ZFŚS, delegacje, inne świadczenia), a także przewidywane zmiany kosztów w oparciu o zatwierdzone regulaminy organizacyjne lub projekty organizacyjne wraz z odpowiednią kalkulacją,
c) wydatki bieżące związane z zapewnieniem utrzymania mienia będącego w dyspozycji jednostek, a w szczególności:
– wydatki na ogrzewanie pomieszczeń, ze wskazaniem kosztu ogrzewania przypadającego na
1 mkw. powierzchni ogrzewanej)
– wydatki w podziale na media: energię elektryczną, wodę i odprowadzenie ścieków,
– wydatki na usługi pocztowe i telekomunikacyjne,
– wydatki na wyposażenie
– wydatki na zakup materiałów biurowych,
– wydatki na zakup materiałów eksploatacyjnych do pojazdów,
– wydatki na realizację zadań statutowych jednostki wynikające z refundacji
ponoszonych kosztów, ustawowych obciążeń, dotacji itp.,
– wydatki na remonty sprzętu biurowego,
– wydatki na remonty zarządzanych obiektów wraz z uzasadnieniem konieczności ich poniesienia”.
Innym przykładem może być ewidencjonowanie wydatków np. programów z udziałem środków UE, funduszy rządowych czy rozpisanie funduszu sołeckiego w ramach grup wydatków z uwidocznieniem bardziej szczegółowej analizy kosztów (B – wydatki bieżące, I – wydatki inwestycyjne i nazwa zadania) [przykładowa lista zadań]. Przekazanie społeczności lokalnej informacji na temat wydatków budżetu powiązane jest tu zarazem z informacją „co się będzie działo”. Tak ujęty zakres zamierzeń przewidzianych w projekcie budżetu mówi znacznie więcej niż stwierdzenie „na wydatki funduszu sołeckiego w danym roku przeznacza się jakąś kwotę”. W podobny sposób da się też wyodrębnić rodzaje środków, które składają się na realizowane zadania (np.: W – śr. własne, E – śr. z UE, G – udział śr. krajowych, F – fundusz sołecki, Z – śr. na zad. zlecone, P – śr. z porozumień między JST) [tabele].
Przykładowa lista zadań
Zakres: zadania od 901000 do 902000
901000 B Sołectwo Biesal
901001 I Biesal budowa chodnika 18 000,00
901003 I Biesal utworzenie obiektów małej architektury 5 000,00
901004 I Biesal utwardzenie placu za WDK 6 000,00
901005 I Biesal oświetlenie uliczne 4 000,00
902000 B Sołectwo Łęguty –
902001 B Łęguty utrzymanie zieleni na terenie sołectwa 1 800,00
902002 B Łęguty utrzymanie świetlicy wiejskiej 4 800,00
902003 B Łęguty modernizacja dróg gminnych
na terenie sołectwa 19 999,36
400 WYTWARZANIE I ZAOPATRYWANIE W ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ, GAZ I WODĘ 437 098,95
40095 Pozostała działalność 437 098,95
6050 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych 81 733,95
900062U Inwestycje w OZE w gminie Gietrzwałd 81 733,95
6057 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych 302 060,25
900062E Inwestycje w OZE w gminie Gietrzwałd 302 060,25
6059 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych 53 304,75
900062G Inwestycje w OZE w gminie Gietrzwałd 53 304,75
600 TRANSPORT I ŁĄCZNOŚĆ 3 464 454,26
60016 Drogi publiczne gminne 3 450 454,26
6050 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych 35 800,00
900055W Budowa i przebudowa dróg gminnych – opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej 35 800,00
6057 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych 2 722 638,16
900050E Budowa ciągu dróg trzeciorzędnych ulic Gościnnej, Kresowej, Wołodyjowskiego, Żurawiej, Perkoza 949 349,71
900051E Droga gminna od miejscowości Naterki poprzez miejscowość Gronity do Kudyp – węzeł obwodnicy 1 773 288,45
6059 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych 666 616,10
900050U Budowa ciągu dróg trzeciorzędnych ulic Gościnnej, Kresowej, Wołodyjowskiego, Żurawiej, Perkoza 167 532,31
900051U Droga gminna od miejscowości Naterki poprzez miejscowość Gronity do Kudyp – węzeł obwodnicy 487 083,79
900051W Droga gminna od miejscowości Naterki poprzez miejscowość Gronity do Kudyp – węzeł obwodnicy 12 000,00
6060 Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych 37 400,00
900000W Urząd gminy – zakup oprogramowania do digitalizacji i zarządzania infrastrukturą drogową 37 400,00
60095 Pozostała działalność 14 000,00
6050 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych 14 000,00
901001F Biesal budowa chodnika 14 000,00
Na koniec warto dodać, że projekt budżetu jest cząstką realizacji Wieloletniej Prognozy Finansowej. Im będzie bardziej szczegółowy, tym łatwiej będzie podjąć radnym decyzję o zbiorczych kwotach ujętych w WPF oraz budżecie. Jego opisowe ujęcie dostarczy też mieszkańcom informacji o powodach i przyczynach, dla których ostatecznie uchwalony budżet ma właśnie taki, a nie inny kształt.