Brak ustawowej definicji niektórych pojęć związanych z nakładaniem tej opłaty, wątpliwości co do okresu, za który ma zostać wniesiona, oraz sposobu jej wyliczenia – z takimi problemami mierzą się gminy. Autorką tekstu jest dr Lucyna Staniszewska, adwokat w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski&Partners.

Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (na skutek przeprowadzania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 mkw. robót budowlanych, które mają na to wpływ przez wyłączenie więcej niż 70 proc. powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej) uiszcza się opłatę za usługi wodne. Nakłada się ją w drodze decyzji administracyjnej na podstawie danych posiadanych przez organy administracji publicznej, które były zawarte w pozwoleniach budowlanych i wodnoprawnych. Jej wysokość ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta w oparciu o odpowiednie przepisy prawa miejscowego. Często przysparza to jednak wielu problemów.

Kłopotliwe określenia

Najpierw należy sobie odpowiedzieć na pytanie, czym jest, w myśl prawa wodnego, nieruchomość. Wójt, wyznaczając opłatę dodatkową, powinien prawidłowo określić granice nieruchomości, biorąc pod uwagę, że może składać się ona z kilku działek ewidencyjnych. W celu ułatwienia tego zadania przyjęto zasadę zaczerpniętą z prawa cywilnego, która mówi: jedna nieruchomość – jedna księga wieczysta. Z „Materiału pomocniczego dla gmin w sprawie ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej” przygotowanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wynika, że chodzi o grunt wraz z częściami składowymi (ale z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności), wyodrębniony granicami części powierzchni ziemskiej, z odrębną własnością. Według Wód Polskich jedna nieruchomość jest objęta jedną księgą wieczystą, niezależnie od tego, ile działek gruntowych obejmuje konkretna księga wieczysta, gdyż to fakt ujęcia ich w jednej księdze oznacza, że jest to jedna nieruchomość, o powierzchni wynikającej z gruntów objętych tą księgą wieczystą.
Poza tym pojęcia nieruchomość nie można utożsamiać z pojęciem obszaru – w kontekście ujęcia w system kanalizacji – kryteria definiowania każdego z nich są bowiem zupełnie rozbieżne. Przyjmując zasadę racjonalności prawodawcy, zgodnie z par. 10 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.
Jako przykład błędu można wskazać sytuację, kiedy prezydent miasta określił niewłaściwie opłatę za usługę wodną za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji. Organ nadzoru wskazał, że termin „obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej” nie jest prawnie zdefiniowany. W art. 269 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego zwrot „obszar” funkcjonuje obok terminu „nieruchomość”. Za obszar uznano w konsekwencji taką część powierzchni, która jest większa od nieruchomości. Skarżący podniósł wówczas w skardze do sądu administracyjnego, że w decyzji organu nie wyjaśniono, w jaki sposób termin „obszar” jest przez niego rozumiane. Treść ograniczała się jedynie do wskazania, że chodzi o „większy powierzchniowo obszar” oraz że zwrotu „obszar” nie należy utożsamiać z terminem „nieruchomość”. Organ nie wskazał również, o jaki większy obszar miałoby chodzić, w szczególności jaka jest minimalna wielkość obszaru i na podstawie jakich przepisów ta minimalna wielkość została ustalona. Kwestie tę rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 455/20).
Podobnie problematyczny jest termin „system kanalizacji otwartej lub zamkniętej”, gdzie słowo „system” powinno być definiowane – według Słownika języka polskiego PWN – jako „zespół wielu urządzeń funkcjonujących jako całość”, natomiast „kanalizacja” jako „zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych”. W wyroku WSA w Gdańsku z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, wskazano, że przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór, zespół urządzeń wodnych, takich jak: kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczone do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Należy podkreślić, że pojęcie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którym posługuje się prawo wodne, należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być urządzenia kanalizacji zarówno deszczowej, jak i ogólnospławnej.
Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia, takie jak np.: korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Z kolei zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wykonanie wewnątrzzakładowego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych, działającego na zasadzie retencjonowania opadów atmosferycznych w przeznaczonych do tego urządzeniach, nie może zostać uznane za obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej i stanowi jedynie przesłankę do zmniejszenia opłaty.
Nowelizacja k.p.a. przyniesie korzyści dla samorządów
Nowelizacja k.p.a. przyniesie korzyści dla samorządów

Zobacz również
Ważne w tym kontekście i warte wspomnienia wydaje się stanowisko WSA w Bydgoszczy (wyrok z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 116/20) mówiące, iż „dla uznania, że zachodzi przesłanka wyłączająca obowiązek uiszczania opłaty, nie jest wystarczające, aby system kanalizacji otwartej lub zamkniętej istniał wyłącznie na danej nieruchomości. System musi bowiem nie tylko istnieć na danej nieruchomości, ale jednocześnie musi współfunkcjonować z systemem istniejącym na danym obszarze”.
Samorządy, ustalając wielkość wyłączenia powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, powinny przyjąć, że powierzchnia biologicznie czynna to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Przyjmuje się zatem, że przesłanką do objęcia opłatą za zmniejszenie retencji jest nie tylko wykonanie na nieruchomości obiektów budowlanych (w myśl art. 43 pkt 4 prawa wodnego), lecz także wykonanie jakiegokolwiek innego przedsięwzięcia, które doprowadziło do zmniejszenia retencji.

Od kiedy

Należy wskazać, że co do przedziału czasowego naliczania opłaty problematyczna była kwestia, czy opłacie za zmniejszenie retencji podlegają zarówno te nieruchomości, które zostały zagospodarowane przed dniem wejściem w życie prawa wodnego, jak i te, które zostały lub zostaną tak zagospodarowane po 1 stycznia 2018 r. W ocenie sądów opłata za szczególne korzystanie z wody została wprowadzona przepisami prawa wodnego, które weszły w życie 1 stycznia 2018 r. Ustawa ta nie zawiera przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego. Nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości. Z takim stanowiskiem nie zgadzały się organy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 212/20, podzielił ocenę sądu I instancji wskazującego, że nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, że każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość.

Iloczyn składowych

Wcześniej wspomniany materiał pomocniczy Wód Polskich wskazuje również sposób obliczania opłaty przez samorządy, która składa się z iloczynu następujących składowych:
  • odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty z zastosowaniem kompensacji retencyjnej określonej w par. 9 pkt 1 oraz 2 lit. a‒c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne;
  • wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej – 70 proc. powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej to próg, którego przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia opłaty za zmniejszenie retencji; opłata jest naliczana za tę część powierzchni nieruchomości, która faktycznie została wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej, a nie jedynie za tę część ponad 70 proc. powierzchni wyłączonej (np. w przypadku wyłączenia 75 proc. powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej opłata jest naliczana za 75 proc., a nie za 5 proc. powierzchni);
  • czasu wyrażonego w latach.
Okres rozliczeniowy dla opłaty za zmniejszenie retencji wynosi kwartał (art. 272 ust. 10 prawa wodnego), a jednocześnie wzór na obliczenie tej opłaty podany w art. 272 ust. 8 prawa wodnego zawiera składową w postaci „czasu wyrażonego w latach”, z czym koreluje również par. 9 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, który wskazując stawkę w złotych polskich za 1 mkw., odnosi się do jednego roku. Należy zatem w pierwszej kolejności obliczyć opłatę za cały rok, a następnie dokonać jej podziału na cztery części, z których każda winna być uiszczania raz na kwartał, po doręczeniu podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty za usługi wodne informacji, o której mowa w art. 272 ust. 22 prawa wodnego.
Podsumowanie
Wszystkie poruszone kwestie prowadzą do wniosku, że zapisy ustawy dotyczące opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej są niejasno sformułowane i powodują problemy związane z ich stosowaniem. Dlatego gminy, które przepisy te muszą stosować, nie miały pewności, czy robią to w odpowiedni sposób, co przełożyło się na liczbę spraw w sądach administracyjnych. Pozostaje mieć nadzieję, że opublikowane stanowisko Wód Polskich oraz wypracowane linie orzecznicze pozwolą skuteczniej korzystać ze znowelizowanych przepisów.
Warto również wspomnieć, że opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji dotyczy też tocząca się obecnie dyskusja o zapobieganiu skutkom ekstremalnych zjawisk pogodowych. Eksperci z Unii Miast Polskich twierdzą, że środki pochodzące z opłat, będących przedmiotem tego artykułu powinny być środkami własnymi gminy, wpływającymi do specjalnego funduszu celowego na działania z zakresu małej retencji. Eksperci uważają również, że korzystne byłyby zmiany w zakresie nakładania samej opłaty, która ma zapobiegać „betonowaniu” miast. UMP proponuje objęcie opłatą również mniejszych nieruchomości, a zmniejszeniu miałby ulec obszar zabudowany – z 70 proc. do 50 proc. nieruchomości. Wiemy również, że mała retencja jest przedmiotem projektu ustawy o inwestycjach w zakresie przeciwdziałania skutkom suszy, która jest właśnie na etapie konsultacji.
Podstawa prawna
art. 43 pkt 4, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8, 10 i 22 ustawy ‒ Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 624; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 784)
par. 10 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283)
par. 9 pkt 1 oraz 2 lit. a‒c rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 736)