Gdy minie 10 lat od doręczenia decyzji komunalizacyjnej, gminy zachowają swoje mienie, nawet jeśli w momencie komunalizacji nie było własnością Skarbu Państwa.

Omawiając zmiany, jakie niesie ze sobą nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego z 11 sierpnia (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: k.p.a.), media i politycy zajmowali się wyłącznie kwestią reprywatyzacyjną majątku. Tymczasem podpisana 14 sierpnia przez prezydenta ostateczna wersja ustawy zmieniającej wpływa też znacząco na funkcjonowanie samorządów.
Tak jest, tak będzie
Zgodnie z art. 156 par. 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Treść tej regulacji pozostaje bez zmian. Nowelizacja zmienia natomiast brzmienie art. 156 par. 2 k.p.a. Obecnie zastrzega on, że „Nie stwierdza się nieważność decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 [art. 156 k.p.a. ‒ red.] pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne”. Od 16 września br., tj. od dnia, kiedy nowela k.p.a wejdzie w życie, takich wyjątków już nie będzie. Artykuł 156 par. 2 otrzymuje bowiem następujące brzmienie: „Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 [art. 156 k.p.a. ‒ red.], jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne”.
Nowelizacja k.p.a. dodaje także par. 3 w art. 158 o następującym brzmieniu: „Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji”.
Wnioski
Obecnie zatem (tj. do czasu wejścia nowelizacji w życie) ograniczenie stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch sytuacji. Pierwszą jest upływ 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji w przypadku, gdy np. została wydana przez organ niewłaściwy, skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie lub sama w sobie miała wady powodujące jej nieważność z mocy prawa. Drugą natomiast stanowi wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych (np. sprzedaż wywłaszczonej nieruchomości innemu podmiotowi).
Generalnie przyjmuje się, że decyzje dotknięte innymi wadami, np. wydane bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa, są rażącym pogwałceniem porządku prawnego, więc można stwierdzać ich nieważność bez ograniczeń. Podobnie jest w przypadku, gdy decyzje w dniu ich wydania były niewykonalne (i to na zawsze) lub ich wykonanie stałoby się czynem zagrożonym karą. Obowiązujący dotychczas dziesięcioletni termin, po upływie którego nie można było stwierdzić nieważności, ich nie dotyczy.
Nowelizacja zmienia dwie rzeczy i wprowadza dwie cezury czasowe. Pierwsza to zastosowanie granicznego terminu 10 lat do wszystkich wad decyzji wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. Dziesięcioletni termin powoduje, że nie będzie można stwierdzić nieważności, ale nadal będzie można uznać, że dana decyzja była wydana z naruszeniem prawa.
Drugą cezurą jest przytaczane przez wszystkich 30 lat. Ograniczenie to dotyczy momentu wszczęcia postępowania, którym zazwyczaj jest złożenie wniosku strony. Jeśli będzie złożony po upływie 30 lat, to żadne postępowanie nie może być rozpoczęte (nawet o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa) i konieczna będzie odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Ale jeśli postępowanie zaczęło się przed upływem 30 lat od wydania decyzji i nadal trwa (nawet jeśli ciągnie się ponad 30 lat), to musi zostać dokończone.
W jakich sprawach i kogo dotyczy
Nowelizacja dotyczy w zasadzie wszystkich decyzji administracyjnych, np. decyzji środowiskowych, o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami (wywłaszczeniowe, podziałowe) czy na podstawie prawa o aktach stanu cywilnego. Przy czym w niektórych sprawach nowe terminy nie będą obowiązywały, bo wynikają z odrębnych ustaw. [ramka]
Inne ustawowe ograniczenia ©℗
Inne ustawy (nie tylko k.p.a.) też przewidują ograniczenia czasowe co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji czy też wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Ordynacja podatkowa: pięć lat na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej. Po jego upływie żadne postępowanie nie może zostać wszczęte.
Prawo budowlane: ograniczenie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę do pięciu lat od doręczenia decyzji, niezależnie od daty wszczęcia postępowania (zgodnie z nowelizacją prawa budowlanego z września 2020 r.).
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne: ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego do roku od jej doręczenia, niezależnie od daty wszczęcia postępowania (nie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy).
Inwestycje infrastrukturalne (drogi publiczne, lotniska użytku publicznego, strategiczne inwestycje w zakresie sieci przesyłowych): 60 dni na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeśli wniosek zostaje złożony później, to nie można stwierdzić nieważności decyzji, chyba że jest sprzeczna z decyzją środowiskową.
Nowe przepisy w pierwszej kolejności dotyczą organów, które prowadzą postępowania dotyczące nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 par. 1 k.p.a. zawsze jest to organ wyższego stopnia niż ten, który wydał kwestionowaną decyzję. Z wyjątkiem decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego – wtedy będzie to ta sama instytucja. W zakresie procedury i sposobu postępowania nowe prawo będzie stosowane przez wojewodów, samorządowe kolegia odwoławcze i ministrów.
Jakie skutki dla majątku JST
Decyzjami objętymi nowelizacją są także decyzje komunalizacyjne. Dotychczas, jeśli okazywało się, że nieruchomość, którą skomunalizowano, nie należała do Skarbu Państwa (co zazwyczaj było efektem orzeczenia o nieważności decyzji nacjonalizacyjnej lub uchylenia innego aktu, na podstawie którego Skarb Państwa przejął własność), stwierdzenie nieważności komunalizacji było formalnością. W efekcie poprzedniemu właścicielowi oddawano majątek w naturze. W trakcie trwania postępowania o unieważnienie komunalizacji gminy pozostawały w zawieszeniu. Z jednej strony formalnie majątek nadal do nich należał, ale z drugiej wiedziały, że najpewniej zostanie im zabrany. Wstrzymywało to wszelkie inwestycje modernizacyjne czy sprzedaż gminnych lokali.
Teraz to się zmieni. Majątek po dekadzie od skomunalizowania stanie się pełnoprawną własnością gminy, bo nie będzie można orzec, że decyzja była nieważna.

Przykład

Nie trzeba czekać ze sprzedażą
W 1992 r. gmina na podstawie decyzji komunalizacyjnej otrzymała na własność kamienicę, którą wcześniej znacjonalizowało państwo. Gmina wiedząc, że nieruchomość jest jej, sprzedała część lokali najemcom. Ale wtedy pojawił się dawny właściciel, więc wstrzymano sprzedaż pozostałych lokali. W 2015 r. stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, co dawało byłym właścicielom niemal pewność odzyskania niesprzedanych lokali w naturze. Wystąpili też o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. To postępowanie jeszcze się nie zakończyło. Z chwilą wejścia w życie zmian w k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie będzie możliwe. Niesprzedane do tej pory lokale nadal będą należały do gminy, co oznacza, że nie będzie musiała czekać ze sprzedażą na zakończenie postępowania w sprawie decyzji komunalizacyjnej.
Co z trwającymi postępowaniami
Zgodnie z przepisami przejściowymi do już toczących się spraw stosuje się nowe przepisy, czyli m.in. regułę, że po upływie 10 lat nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności żadnej decyzji, niezależnie od tego, jakimi wadami była obarczona. Największe wątpliwości co do konstytucyjności przyjętych rozwiązań budzi umorzenie z mocy prawa postępowań, które zostały wszczęte po upływie 30 lat od daty ogłoszenia lub doręczenia decyzji. Nowelizacja nie przewiduje, w jakim trybie należy stwierdzić, że dane postępowanie zostaje umorzone. Politycy nie przewidzieli wydawania odrębnych decyzji o umorzeniu postępowania. W przypadku sporu, czy od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło lub nie 30 lat, zasadna byłaby kontrola rozstrzygnięcia. Ale wydaje się, że jedyną możliwością weryfikacji, czy postępowanie umarza się z mocy prawa, będzie skarga na bezczynność organów administracyjnych.
Nieważność decyzji: co to znaczy
Stwierdzenie nieważności decyzji polega na powrocie do stanu sprzed jej wydania.
W niektórych przypadkach ustawodawca uznał, że z uwagi na potrzebę pewności obrotu nie należy zawsze stwierdzać nieważności decyzji. W takiej sytuacji orzekano jedynie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale pozostawała w mocy i wywoływała wszystkie skutki (czyli np. przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa w wyniku decyzji wywłaszczeniowej czy możliwość wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę w przypadku decyzji o warunkach zabudowy). Osoba, która w wyniku wydania takiej decyzji poniosła szkodę, mogła żądać odszkodowania – co wynika z art. 4171 par. 2 kodeksu cywilnego.