Kwestia udostępniania informacji publicznej, choć została uregulowana już 20 lat temu w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: u.d.i.p.), to wciąż sprawia samorządom kłopoty. Świadczy o tym liczba spraw, które wpływają do sądów administracyjnych.

Przy czym orzecznictwo z 2021 r. w zakresie dostępu do informacji publicznej wyraźnie wskazuje, że mieszkańcy najczęściej pytają o wysokość zarobków pracowników samorządowych. Tymczasem dla urzędów udostępnianie tego typu informacji jest kłopotliwe, bo występuje tu konflikt dwóch wartości, czyli prawa do informacji i prawa do zachowania prywatności. W efekcie, udzielając tego typu informacji, urzędy mają wątpliwości, czy mogą podać personalia pracownika i wysokość jego pensji. Sytuacji nie ułatwiają sądy, gdyż nie ma tu jednolitej linii orzeczniczej – jedne uważają, że pensję należy przyporządkować do określonego etatu i w taki sposób przekazać dane, drugie zaś twierdzą, że urząd może podać żądaną informację wraz z imieniem i nazwiskiem pracownika.
Kolejny problem, jaki jest związany pytaniami mieszkańców o zarobki urzędników, dotyczy tego, jakie stanowiska w urzędzie i związane z nimi szczegóły zatrudnienia pracownika mogą być ujawniane w trybie u.d.i.p. Chodzi o to, czy prawo do dostępu do informacji odnosi się tylko do pracowników na kierowniczych stanowiskach, czy także tych szeregowych? Wiele wątpliwości budzi też to, czy udostępniając informację publiczną, można podawać personalia kontrahentów gminy. Kłopotliwe okazują się też być pytania o wyjazdy i spotkania służbowe włodarzy.

zagadnienie 1: zarobki, podwyżki i nagrody

Jak już wspominaliśmy, najbardziej kłopotliwe dla urzędów są żądania mieszkańców w sprawie udzielenia informacji dotyczących wynagrodzeń poszczególnych pracowników oraz przyznanych im nagród. Takie wnioski najczęściej są rozpatrywane odmownie ze względu na zagrożenie ujawnienia wrażliwych danych urzędników. Ale ten argument nie zawsze przekonuje sądy. Dla przykładu: WSA w Kielcach w wyroku z 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Ke 63/21) podał, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych – zarówno pełniących funkcje publiczne, jak i personelu pomocniczego – zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Zdaniem kieleckiego WSA udostępnienie informacji publicznej w tej sytuacji polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku bez wskazywania danych osobowych. Informacją publiczną – jak wskazał sąd – nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, lecz kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Przykład

W budżetówce konieczna jawność
Stowarzyszenie pracowników pomocy społecznej wniosło do dyrektora domu pomocy społecznej wniosek o udzielenie informacji dotyczącej wysokości wynagrodzeń i premii w podziale na poszczególne komórki organizacyjnie dla kadry kierowniczej, a także minimalnej i maksymalnej wysokości wynagrodzeń i premii w podziale na poszczególne stanowiska. Dyrektor nie przekazał tych danych. Uzasadnił to tym, że odpowiedź na zadane pytania prowadzi do ujawnienia danych wrażliwych pracowników i w konsekwencji nie jest informacją publiczną. To stanowisko jest błędne, gdyż informacje, których udostępnienia domaga się stowarzyszenie, stanowią informację publiczną. Wysokość wynagrodzeń wypłacanych pracownikom domu pomocy społecznej, w tym premii stanowiących składnik wynagrodzenia, dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych (pochodzących z budżetu JST), którymi gospodarowanie, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305), jest co do zasady jawne.

Ramka 1

Szeroki katalog ©℗
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o odstępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Ale prawo do uzyskania takiej informacji podlega ograniczeniu – w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 742; dalej: u.o.i.n.). Dla przykładu: definicję informacji publicznej podał w tym roku NSA. W wyroku z 16 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 114/21) stwierdził, że jest nią każda informacja dotycząca wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, która jest utrwalona na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Ol 59/21), który rozpatrywał sprawę dotyczącą żądania udzielania informacji w zakresie zleceń związanych z modernizacją oświetlenia wystawionych przez urząd miasta, zwrócił uwagę, że określony w art. 6 u.d.i.p katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawiera zwrot „w szczególności”, co wyraźnie wskazuje, że nie jest to zbiór zamknięty. Stąd informację publiczną stanowią także zagadnienia dotyczące np. wydatków ponoszonych przez miejski zakład komunikacji.

zagadnienie 2: kto pełni funkcję publiczną

Wynagrodzenia pracowników pełniących funkcje publiczne są jawne, co potwierdzają wyroki sądów. Problem w tym, że nie ma jednomyślności co do tego, na jakich stanowiskach pełniona jest tego typu funkcja. Na ten temat wypowiedział się WSA w Gliwicach w wyroku z 15 czerwca 2021 r. (sygn. akt III SAB/Gl 46/21). Zauważał on, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych takiego przymiotu z mocy prawa nie ma. Zdaniem gliwickiego WSA wysokość wynagrodzenia (a także składniki składające się na nie w przypisanych im konkretnych kwotach) oraz nagrody pracownika niebędącego osobą funkcyjną (niepełniącego roli piastuna organu) nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tych samych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Jednocześnie uznał, że stanowiska zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika oraz kierownika referatu gospodarki przestrzennej i ochrony środowiska nie są etatami związanymi z pełnieniem funkcji publicznej. Sąd bowoiem ograniczył je tylko do stanowisk związanych z piastowaniem funkcji z wyboru. Jednak należy podkreślić, że tak wąskie rozumienie etatów związanych z pełnieniem funkcji publicznej jest odosobnione, gdyż w orzecznictwie dominuje raczej szerokie podejście. Większość sądów wskazuje, że za pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać nie tylko pracowników wydających decyzje administracyjne z upoważnienia wójta (burmistrza czy prezydenta), lecz także innych pracowników samorządowych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. A więc są to np.:
  • pracownicy merytoryczni wydziałów urzędu, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne, bo chociaż nie wydają decyzji administracyjnej, to przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy
  • osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu czy też przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych.
Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uważa się te, na których są zatrudnieni pracownicy nieposiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze polegające m.in. na obsłudze biurowej, informatycznej czy też wykonujący prace porządkowe (por. wyrok WSA w: Łodzi z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 33/21; Warszawie z 26 lutego 2021 r., sygn. II SAB/Wa 523/20; Rzeszowie z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 7/21).
To, że katalog osób pełniących funkcje publiczną jest dość szeroki, potwierdził ostatnio także WSA w Szczecinie. W wyroku z 27 maja 2021 r. (sygn. ak II SAB/Sz 46/21) stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników organu JST z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika stanowi informację publiczną. Dane te bowiem się mieszczą w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Sąd więc uznał, że wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu miasta należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.
Umowy o pracę
Według stanowiska sądów administracyjnych umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest również umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca jest obowiązany do wypłaty wynagrodzenia), co do zasady stanowią informację publiczną (por. np. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2874/21). Przy czym prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Czy w związku z tym informacje o wynagrodzeniach mogą być na pewno udzielane w stosunku do pracowników podanych z imienia i nazwiska?
W odpowiedzi na to pytanie wykształciły się dwie linie orzecznicze. Według pierwszej personalia są zawsze jawne. Nurt ten reprezentuje WSA w Opolu, który w wyroku z 23 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Op 47/21) uznał, że dane dotyczące imienia i nazwiska osób zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., czyli m.in. w jednostkach samorządu terytorialnego lub jednostkach organizacyjnych JST, stanowią informację publiczną podlegającą ogólnemu obowiązkowi udostępnienia. Zatem według tego sądu dane personalne osób stanowiących obsadę organów lub zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych lub zarządzających w podmiotach publicznych nie mogą zostać wyłączone z zakresu obowiązku ich udostępnienia, ponieważ dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają nierozerwalny związek z pełnieniem tych funkcji (tak też uznał WSA w Kielcach w wyroku z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 89/20). Opolski WSA zwrócił jednak uwagę, że wątpliwości mogą powstać wówczas, gdy wniosek dotyczy wszystkich pracowników danego urzędu. W tym przypadku – zdaniem sądu – pracodawca musi dokonać weryfikacji, czy konkretni pracownicy pełnią funkcję publiczną, czy też nie. Tego warunku na pewno nie spełniają, co już wskazywaliśmy wcześniej, osoby zatrudnione na stanowiskach usługowych i pomocniczych (np. kierowcy, portierzy, informatycy czy osoby sprzątające). Ich dane personalne nie mogą być więc udostępniane.
Natomiast według drugiej linii orzeczniczej pensję należy wskazać bez podawania imienia i nazwiska pracownika. Ten pogląd reprezentuje m.in. WSA w Kielcach. W wyroku z 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Ke 63/21) uznał, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku bez wskazywania danych osobowych. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, lecz kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Podobnie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 15 czerwca 2021 r. (sygn. akt III SAB/Gl 46/21), stwierdzając, że nie podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. informacje o imionach i nazwiskach nagrodzonych pracowników samorządowych, lecz wysokość nagród w odniesieniu do każdego z nich oraz informacja, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania takiego wyróżnienia. Analogicznie wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyroku z 10 lutego 2021 r. (sygn. akt II SAB/Rz 233/20). Według tego sądu zasada transparentności działania organów publicznych realizowana przy pomocy u.d.i.p. ma pozwolić na wgląd w decyzje podmiotów publicznych dotyczące rozdysponowywania majątkiem publicznym. Stąd też informacje np. w zakresie wypłaty premii czy nagród bez odniesienia do konkretnych osób, których dotyczą, podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. Co ciekawe, rzeszowski WSA w orzeczeniu tym podał także, że informacją publiczną nie są objęte dokumenty o wstrzymaniu przyznawania podwyżek, premii, nagród czy dodatków specjalnych, gdyż nie mówią one o wydatkowaniu majątku publicznego.
Mieszkańcy na pytaniach o zarobki urzędników jednak nie poprzestają. Interesują się także sporami, jakie konkretni pracownicy samorządowi toczą przed sądami pracy przeciwko swoim pracodawcom. Co w takiej sytuacji powinien zrobić urząd? Jak wynika z wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, który zapadł 13 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Go 254/20), powinien udzielić informacji. Sąd bowiem uznał, że wiadomość dotycząca rozstrzygnięcia sporu sądowego między magistratem a byłym pracownikiem jest jak najbardziej informacją publiczną. A to dlatego, że wyroki sądowe same w sobie są jawne i stanowią informację publiczną. Gorzowski WSA podkreślił, że treść orzeczenia sądu nie tylko stanowi informację publiczną o sprawach publicznych, lecz stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie.

Przykład

Jawne wyroki
Mieszkaniec domagał się od JST informacji o tym, jak sąd pracy rozstrzygnął pozew pracownika urzędu o przywrócenie go do pracy. Włodarz odmówił, argumentując, że rozstrzygnięcie sądu nie jest informacją publiczną, ponieważ nie dotyczyło sprawy publicznej, a pracowniczej w relacji pracodawca–pracownik. To uzasadnienie odmowy udzielenia informacji jest błędne, gdyż orzeczenia sądowe co do zasady są jawne. Także te dotyczące pracowników samorządowych, których spory z pracodawcami rozpatrują sądy pracy.
Także informacja o tym, czy przyjęta do pracy sekretarz miasta i gminy spełnia wymogi formalne wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282) została uznana przez sąd za informację publiczną. Tak orzekł WSA w Gdańsku w wyroku z 13 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Gd 109/20). Zdaniem tego sądu, jeżeli zatrudnienie na stanowisku sekretarza gminy wymaga spełnienia odpowiednich wymagań, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że informacje na temat stażu pracy, kwalifikacji i uprawnień zawodowych takiej osoby nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach publicznych, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. I tak według gdańskiego WSA nie budzi wątpliwości, że sekretarz miasta i gminy jest osobą pełniącą funkcję publiczną, gdyż jest to stanowisko kierownicze mające wpływ na wykonywanie zadań publicznych związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy.
Z kolei WSA w Kielcach w wyroku z 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Ke 63/21) stwierdził, że wskazanie rodzaju i liczby stanowisk w jednostce ośrodka pomocy społecznej (z uwzględnieniem jego działów organizacyjnych), na których doszło do awansu zawodowego, jak najbardziej jest informacją publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Tego typu dane niewątpliwie dotyczą zasad funkcjonowania podmiotu publicznego.

Przykład

Szczegółowa selekcja
Fundacja zażądała od dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej informacji dotyczącej liczby i nazwy stanowisk, na których w latach 2018–2020 nastąpił awans zawodowy pracowników, z podziałem na dany rok wg schematu organizacyjnego ośrodka. Ośrodek pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną gminy, a więc podlega pod u.d.i.p. Przy czym fundacja zażądała informacji przetworzonej, gdyż domaga się, by dane były podane według stanowisk z regulaminu organizacyjnego i określonego roku. A to oznaczało wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu ośrodka i przygotowanie ich do udostępnienia (jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja).
Dane o szczegółach zatrudnienia
Ważną kwestię wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z 3 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1475/20). Stwierdził, że informacje publiczne dotyczące szczegółów zatrudnienia innych niż wynagrodzenie obejmują nie tylko urzędników na kierowniczych stanowiskach czy też pracowników wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu (wójta, burmistrza, prezydenta), lecz także innych zatrudnionych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Zaś WSA w Krakowie w wyroku z 10 lutego 2021 r. (sygn. akt II SAB/Kr 176/20) podał, że fachowe przygotowanie osób zatrudnionych w urzędzie miasta, a także zakres ich szkoleń jest w istocie informacją o jego działalności. I w tym przypadku nie ma znaczenia – jak zauważył krakowski WSA – że tego typu dane mogą dotyczyć pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu.

zagadnienie 3: koszty postępowań sądowych

Do urzędów są także kierowane wnioski o udzielenie informacji na temat postępowań sądowych (procesów), w których występowała gmina. Osoby żądające takich danych dopytują się nie tylko o liczbę takich spraw, lecz także o koszty postępowań, przede wszystkim o honoraria kancelarii prawnych reprezentujących w sądzie daną jednostkę. Na ten temat wypowiedział się m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Po 66/21). Uznał on, że żądane przez mieszkańca informacji na temat toczących się z udziałem gminy i jej władz postępowań sądowych, kosztów związanych z tymi postępowaniami, w tym koszty pełnomocników, stanowią informację publiczną – jako dane odnoszące się do władzy publicznej i dotyczące m.in. wydatkowania środków publicznych. Podobnie orzekł WSA w Olsztynie w wyroku z 28 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Ol 104/20). Wskazał, że informacje, których udostępnienia domagał się wnioskodawca – dotyczyły reprezentujących gminę pełnomocników, postępowań sądowych, w których jest ona stroną, sposobu dysponowania przez tę JST środkami publicznymi, a także treści dokumentów urzędowych – należą do kategorii informacji publicznej. Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z 15 czerwca 2021 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 237/21) uznał, że wójt w trybie u.d.i.p. powinien udostępnić wnioskodawcy umowę (umowy) zlecenia zawartą z radcą prawnym prowadzącym kancelarię oraz podać wysokość wypłacanego mu co miesiąc honorarium.

Zagadnienie 4: umowy cywilnoprawne

Na temat umów zawieranych przez JST z osobami fizycznymi wypowiedział się NSA w wyroku z 16 lutego 2021 r. (sygn. akt III OSK 3125/21). Odniósł się w nim do odmowy udzielenia przez dyrektora gminnego centrum sportu i kultury danych osobowych dwóch kategorii podmiotów, tj. osób fizycznych korzystających odpłatnie z usług podmiotu oraz wolontariuszy. W swoim stanowisku, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12), wskazał, że dane osobowe osób fizycznych, które zwarły umowy cywilnoprawne z podmiotem gospodarującym środkami publicznymi lub powstałym na bazie majątku publicznego, podlegają ujawnieniu [ramka 2]. W tym przypadku prawo do informacji posiada pierwszeństwo przed prawem do prywatności. A to dlatego – jak zauważył NSA – że w przypadku zawierania umów dotyczących korzystania z mienia podmiotu publicznego ujawnienie danych osobowych kontrahentów bez wątpienia pozwala na kontrolę, czy przy zawieraniu takich kontraktów nie doszło do nepotyzmu lub niegospodarności ze względu na osobę fizyczną. Stąd w tym zakresie prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter nadrzędny nad prawem ochrony danych osobowych.

Ramka 2

Umowy okiem SN ©℗
Osoby zawierające umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego muszą się liczyć z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Bo jak zauważył sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12), dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej dotyczącej umów cywilnoprawnych zawartych przez jednostkę samorządu terytorialnego ważniejsze od treści tych umów są imiona i nazwiska stron takich umów. „Trudno (…) bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób – w rozważanej sytuacji – stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób. Cechą bowiem prawa do prywatności jest to, że jego ochroną jest objęta dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje zatem działalności publicznej takiej osoby. Prowadzi to do istotnego wniosku, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.” – czytamy w wyroku SN.
Przy czym NSA zwrócił uwagę na nieco odrębną sytuację wolontariuszy. Podstawą do wykonywania przez nich zadań – zgodnie z art. 44 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1293) – jest także umowa o charakterze cywilnoprawnym. I choć praca wolontariusza nie jest odpłatna, to podmiot korzystający może ponieść koszty z nią związane, a zatem nie jest ona całkowicie darmowa. Ponadto sąd wskazał, że wolontariat w niektórych instytucjach jest bardzo atrakcyjny, ponieważ pozwala młodym ludziom poprawić swoje umiejętności, które potem mogą korzystnie wpłynąć na ich pozycję na rynku pracy. Stąd nie można z góry założyć, że umowy cywilnoprawne na wykonywanie wolontariatu nie są jawne, tak samo jak nie można bezwzględnie przyjąć, że podlegają one ujawnieniu. Co więc w takiej sytuacji zrobić? Otóż zdaniem NSA po wpłynięciu żądania udostępnienia tego typu informacji urząd musi dokonać analizy, na ile charakter zawartych z wolontariuszami umów o świadczeniu pracy powoduje, że ujawnienie ich danych osobowych jest niezbędne z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej lub na ile przeważa prawa do prywatności tych osób. [ramka 2]

zagadnienie 5: operaty szacunkowe

Wątpliwością, która często powraca w orzecznictwie sądowym, jest to, czy przygotowywane przez rzeczoznawców majątkowych operaty szacunkowe są objęte informacją publiczną. Problem wynika z tego, że art. 156 ust. 1a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 234; dalej: u.g.n.) odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z jego brzmieniem: organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wówczas gdy jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Także na gruncie tych uregulowań zrodziły się dwie linie orzecznicze.
Według pierwszej tryb określony w art. 156 u.g.n. wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowi on zatem lex specialis względem regulacji u.d.i.p. W wyroku z 29 września 2020 r. WSA w Szczecinie (sygn. akt II SAB/Sz 89/20) argumentował, że art. 156 u.g.n. został wprowadzony nowelizacją z 24 sierpnia 2007 r., a zatem już po uchwaleniu u.d.i.p. Tym samym ma przed nią pierwszeństwo. Stanowisko, zgodnie z którym wnioskodawca nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone, zostało też zaprezentowane w wyroku NSA z 11 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 142/14), jak również bazujących na nim orzeczeniach WSA w: Białymstoku z 15 listopada 2018 r. (sygn. akt II SAB/Bk 113/18) czy Warszawie z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 100/19). Zwolennikiem tej koncepcji jest także WSA w Gliwicach, który w wyroku z 2 lutego 2021 r. (sygn. akt III SAB/Gl 186/20) wyjaśnił, jak ma postąpić urząd, gdy odmawia dostępu do tego typu informacji. Zdaniem gliwickiego WSA, jeśli uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić, powołując się na u.d.i.p., wtedy należy zastosować jej art. 16 ust. 1. Zgodnie z jego brzmieniem decyzja może być wydana tylko wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie – w przypadku gdy nie może udostępnić informacji w formie, w jakiej życzy sobie tego wnioskodawca. Natomiast jeśli nie można zastosować u.d.i.p., to odmowa dokonania takiej czynności nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego.
Druga linia orzecznicza opowiada się zaś za stosowaniem obu trybów, tj. wskazanych w art. 156 u.g.n. i u.d.i.p. Argumentuje się tu, że wskazany przepis u.g.n. nie przewiduje żadnego odrębnego rodzaju tajemnicy lub procedury udostępniania informacji. Dla przykładu WSA w Krakowie w wyroku z 18 lutego 2021 r. (sygn. akt II SAB/Kr 14/21) podał, że z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. jedynie wynika, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może jednak żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Krakowski WSA podkreślił, że dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu do operatu szacunkowego osobom mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do tego dokumentu, gdyż w praktyce często pojawiały się przypadki odmowy na podstawie art. 73 k.p.a.
Zdaniem sądu tylko pozornie może się wydawać, że art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. „Wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd ogólnie w art. 73 k.p.a.” – stwierdził WSA w Krakowie (tak też uznał NSA w wyroku z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 237/18). Ponadto podał, że operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu administracji publicznej na potrzeby prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej niewątpliwe posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem, na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18).

zagadnienie 6: informacja przetworzona

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten formułuje pojęcie „informacji przetworzonej” oraz określa przesłanki jej udostępnienia. Czym jest zatem informacja przetworzona? Obszernie wyjaśnił to WSA w Olsztynie w wyroku z 10 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 274/21). Otóż stwierdził, że jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Zatem uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi się wiązać z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych danych cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
Olsztyński WSA podał, że niezbędnym podstawowym warunkiem wytworzenia informacji przetworzonej jest zatem przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Informacja przetworzona jest więc wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. A więc jest to informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy – wedle wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych. Ponadto wyjaśnił, że „suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, że zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego”.
Olsztyński WSA uznał, że żądanie spółki dotyczące udzielania jej informacji na temat tego, ile nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta były ujęte jako ciągi pieszo-jezdne (w całości lub części), zostało zbytych przez gminę, jest daną przetworzoną. Przedstawienie żądanych danych najpierw wymagało przeprowadzania przez urzędników stosownych analiz, które zostały poprzedzone wyszukaniem niezbędnych dokumentów i sporządzaniem odpowiednich zastawień, a następnie wykonania kopii żądanych dokumentów i ich ewentualną anonimizację. I tak biorąc pod uwagę liczbę transakcji (107) oraz podaną liczbę pracowników zajmujących się kwestiami związanymi ze zbywaniem nieruchomości (2), jak najbardziej uzasadniało podawany przez organ nakład pracy (szacowano, że przeanalizowanie danych dla jednej nieruchomości zajmie ok. 40 min, co łącznie dla 107 zbytych nieruchomości dawało czas ok. 71 godzin, co po przeliczeniu dawało około dziewięciu dni roboczych).
Koszty wytworzenia
Zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest to, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Odrywa go od przypisanych mu bieżących kompetencji i zadań, dlatego ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia tego rodzaju informacji obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na ten temat wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z 8 czerwca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wr 233/21). Wskazał, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie.

Przykład

Ważna przesłanka
Radny Mirosław Kowalski skierował wniosek do ośrodka rekreacji o przedstawienie mu wydatków poniesionych w związku z imprezą plenerową zorganizowaną przez placówkę. Dodatkowo zażądał także doręczenia mu wszelkich kopii umów, zleceń oraz dokumentów finansowych, tj. faktur, rachunków i innych wydatków związanych z tą imprezą. Wnioskodawca wskazał, że dokumentacja ta jest mu niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Radny dodatkowo zauważył, że dostęp do powyższych danych przysługuje mu również w ramach wykonywanego mandatu radnego, a uzyskane informacje będą podstawą do podjęcia dalszych czynności związanych z uzyskanym mandatem. Wnioskodawca uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Jako radny dysponuje on możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu.

zagadnienie 7: dokumenty wewnętrzne

Do kategorii informacji publicznej nie mogą być zakwalifikowane dokumenty wewnętrzne, wytworzone przez urząd i pomocne mu w rozstrzygnięciu danej sprawy. Za takie uznał NSA w wyroku z 15 lipca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3335/21) notatki służbowe. Te zaś zostały wytworzone przez pracowników gminnego ośrodka pomocy społecznej i dotyczyły sprawy indywidualnej. Opisywały one tylko przebieg rozmów pracowników z członkami rodziny beneficjanta pomocy oraz lekarzami, którzy się nim zajmowali. Notatki nie przesądzały jednak o kierunkach działania organu. Na gruncie wspomnianych okoliczności zdaniem NSA dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu albo określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, ewentualnie być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Zdaniem NSA dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami:
  • jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.;
  • został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył, i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.
NSA podkreślił, że dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej [ramka 3].

Ramka 3

Kategorie dokumentacji ©℗
Waloru informacji publicznej nie mają np.:
• wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy – nie zawiera ona bowiem ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130);
• korespondencja, w tym także e-mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych – korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej do podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA z: 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13);
• wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych oraz porządkowych i nieumieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10);
• informacje techniczne dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13);
• opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, a mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11);
• terminarz spotkań, kalendarz czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, należy kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne (wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13).
Dokumentem wewnętrznym nie jest jednak raport o realizacji strategii rozwoju miasta, a także informacje poszczególnych komórek organizacyjnych urzędu i jednostek organizacyjnych gminy. Tak orzekł WSA w Łodzi w wyroku z 26 marca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Łd 22/21). Sprawa dotyczyła żądania przekazania e-mailem kopii cząstkowych informacji stanowiących podstawę do sporządzenia raportu o realizacji strategii miasta. Włodarz odmówił ich udostępnienia, wskazując, że dokumentacja objęta zakresem wniosku stanowi wkład do raportu o stanie miasta, który jest co roku publikowany w BIP i jest dostępny dla podmiotów zewnętrznych. Jego zdaniem są to dokumenty wewnętrzne. Z tym stanowiskiem nie zgodził się łódzki WSA. Zauważył on, że nie są to typowe dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Ich treść i charakter bowiem wskazują, iż objęte wnioskiem o udostępnienie informacji dokumenty są nośnikiem informacji publicznej. Przy czym zdaniem sądu istotna dla sprawy jest treść samej informacji zawartej w tych dokumentach. Zawierają one dane o stopniu realizacji strategii rozwoju miasta, a w konsekwencji o stopniu rozdysponowania środkami publicznymi. Te zaś już podlegają upublicznieniu i mają służyć sprawowaniu kontroli społecznej nad realizacją tego obszaru zadań przez prezydenta miasta.
Łódzki WSA wyjaśnił, że raport ten uwzględnia też konsultacje społeczne, co oznacza, że jego treść nie jest zebraniem samych szczątkowych danych od poszczególnych jednostek organizacyjnych gminy. A zatem bez udostępnienia tych szczątkowych danych nie jest możliwa kontrola społeczna prawidłowości realizacji przez prezydenta miasta zadań w obszarze strategii rozwoju miasta. [ramka 4].

Ramka 4

Co nie jest dokumentem wewnętrznym ©℗
Waloru takiego nie posiada:
• protokół z audytu, gdyż stanowi on dokumentację przebiegu i efektów kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanej przez ten podmiot działalności publicznej (wyrok WSA w Opolu z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 3/21);
• opinia prawna wydziału prawnego biura gospodarki nieruchomościami urzędu miasta sporządzona przez pracownika dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw – ponieważ służy załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych u.d.i.p. (wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 529/20);
• wewnętrzna ewidencja naruszeń ochrony danych osobowych, gdyż mieści się w pojęciu informacji publicznej. Związana jest bowiem z realizacją ustawowych zadań organu (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 100/21).

zagadnienie 8: nadużycie prawa

Czasami prawo do dostępu do informacji publicznej jest nadużywane. Zdaniem WSA w Warszawie, wyrażonym w wyroku z 26 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Wa 696/20), zachodzi to wówczas, gdy żądanie takiej informacji podyktowane jest celami, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa.
Warszawski WSA podał, że zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej powinno być w każdym przypadku oceniane indywidualnie, ale nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji. Otóż w konkretnych sytuacjach należy również uwzględniać zasady i wartości nadrzędne tego uprawnienia. Według tego sądu nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne (chodzi tu o: prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp.). Warszawski WSA podkreślił, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione.

Przykład

Pismo informujące
Mieszkaniec gminy złożył wniosek o przedstawienie mu protokołu z wykonanych prac dotyczących dostawy i montażu instalacji solarnych oraz instalacji fotowoltaicznych w ramach zadania „Wzrost udziału odnawialnych źródeł energii w ogólnej produkcji energii na terenie gminy”. Burmistrz nie udzielił żądanych informacji, gdyż jego zdaniem wnioskodawca – były wieloletni włodarz miasta – w ten sposób postanowił odegrać się na nim po przegranych wyborach. Mówiąc wprost: zdaniem obecnego włodarza jego poprzednik nadużywał prawa do informacji, o czym miała też świadczyć duża liczba wniosków o udzielenie informacji publicznej – w okresie styczeń 2019 – październik 2020 r. złożył ich aż 15. Obecny burmistrz wydał więc decyzję odmowną. Niestety tym samym popełnił błąd. Otóż stwierdzając nadużycie prawa do uzyskania informacji, nie należy wydawać decyzji, gdyż w takiej sytuacji brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Burmistrz w piśmie skierowanym do wnioskodawcy powinien jedynie wykazać nadużycie prawa. Pismo to powinno być wysłane w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Informacja publiczna w pytaniach i odpowiedziach
☛ Pracownicy magistratu coraz częściej promują gminę i komunikują się z mieszkańcami na portalach społecznościowych. Zdarza się, że osoby krytyczne wobec władz są blokowane. Czy dane o liczbie zablokowanych osób jest informacją publiczną?
Tak. WSA w Gdańsku w wyroku z 13 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Gd 91/20) uznał, że informacja o tym, ile jest zablokowanych osób na kontach w portalu społecznościowym miasta oraz centrum kultury, stanowi informację publiczną. Odnosi się ona bowiem do działań publicznych organu władzy publicznej związanych ze sprawowaniem tej władzy w zakresie informacyjnym i promocyjnym, a jej pozyskanie służy kontroli przestrzegania przez organ zasady jawności i respektowania konstytucyjnych praw obywateli do swobody wypowiedzi i wolności myśli w sprawach publicznych. Ochrona realizowanej za pośrednictwem mediów społecznościowych wolności wypowiedzi w stosunku do informacji publikowanych przez organy na swoich kontach w tych mediach służy więc interesom społeczeństwa, a informacja o zapewnianiu tej ochrony stanowi informację publiczną.
☛ Czy informacja związana z wyjazdem służbowym włodarza na przedstawienie w operze i odbytymi podczas niego spotkaniami jest informacją publiczną?
Tak, przy czym jak wynika z wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 114/21), włodarz powinien poinformować wnioskodawcę jedynie o tym, czy w ramach podróży służbowej odbył spotkania i rozmowy, podczas których były poruszane jakiekolwiek tematy publiczne dotyczące gminy i ewentualnie z kim je prowadził. Sąd jednak zastrzegł, że obowiązek udzielenia odpowiedzi nie powinien obejmować treści ewentualnie odbytych rozmów włodarza, które dopiero w przyszłości miałyby się przełożyć na decyzje w sprawach publicznych i w których ważne jest zachowanie dyskrecji w przygotowaniu dalszych działań.
☛ Czy włodarz może ujawnić informacje o zleceniach wystawionych przez miejską spółkę komunalną?
Tak, jeżeli w spółce wszystkie udziały należą do gminy, to można żądać podania tego typu informacji. Tak uznał WSA w Olsztynie w wyroku z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Ol 59/21). Sąd podał także, że informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Olsztyński WSA wyjaśnił, że charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę kontraktu. Informacją publiczną jest także treść umów i porozumień z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego. Przy czym informację publiczną stanowi nawet dokument, który nie jest załącznikiem do umowy, ale tylko pod warunkiem, że jego treść pozostaje w ścisłym związku z tym kontraktem (zob. też wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13).
☛ Czy na żądanie mieszkańca powinniśmy ujawnić, ile mandatów i na jaką łączną kwotę wystawiła straż miejska?
Tak. Dane dotyczące liczby mandatów karnych wymierzonych przez strażników miejskich ma charakter informacji publicznej. Na ten temat wypowiedział się WSA w Gdańsku. W wyroku z 23 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Gd 41/21) podał, że status straży miejskiej został określony w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1795). Jest ona jednostką organizacyjną gminy powołaną do ochrony porządku publicznego na jej terenie, której koszty funkcjonowania są pokrywane z budżetu jednostki. Kieruje nią komendant zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego (stołecznego) policji (zob. też wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 145/1; oraz wyrok WSA w Gliwicach z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 61/1).
☛ Czy umowy i faktury odnoszące się do ponoszonych z majątku gminnego kosztów wywozu odpadów z jednostek gminnych stanowią informację publiczną?
Tak. Zdaniem WSA w Krakowie dokumenty obrazujące sposób gospodarowania majątkiem gminnym w zakresie wyżej wskazanym są objęte regulacjami u.d.i.p. (wyrok z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 177/20).
☛ Czy można żądać ujawnienia dokumentów załączonych do sprawozdania końcowego z wykonania udzielonej przez gminę dotacji celowej?
Tak. Udostępnieniu w ramach u.d.i.p. podlegają dokumenty urzędowe, a także informacje pochodzące z dokumentów niewytworzonych przez podmioty publiczne, jeżeli stanowią one rozliczenia wydatkowania środków publicznych. Taki wniosek wynika z wyroku WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Po 82/21). W orzeczeniu tym sąd podał, że ujawnieniu podlegają m.in. dokumenty załączone do sprawozdania końcowego z wykonania udzielonej dotacji celowej, choć nie są one dokumentami urzędowymi. Informację publiczną stanowią bowiem nie tylko dokumenty wytworzone bezpośrednio przez organ, lecz także te, których organ używa do realizowania powierzonych zadań (por. też wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 24/20). Orzeczenie to dotyczyło zadania publicznego pod nazwą „Działania na rzecz zwiększenia dostępu seniorów do różnych form aktywności”, którego wykonawcę – stowarzyszenie seniorów – wyłoniono w konkursie. Do magistratu wpłynął wniosek o udostępnienie kopii sprawozdania z wykonania zadania publicznego przedłożonego przez stowarzyszenie. Zdaniem sądu włodarz miał obowiązek udostępnić żądane informacje, gdyż realizacja zadań publicznych niezależnie od tego, czy są one wykonywane przez podmioty administracji publicznej, czy też podmioty spoza jej struktury, czyni sprawozdania z ich działań informacją publiczną podlegającą obowiązkowi udostępnienia w trybie u.d.i.p.
☛ Do miejskiego zakładu gospodarki komunalnej wpłynął mail z żądaniem przekazania wnioskodawcy skanów wszystkich umów podpisanych w okresie urlopowym przez jednostkę. Czy w tym przypadku będziemy mieć do czynienia z informacją przetworzoną? Czy musimy udzielić informacji?
Tak, w tym przypdku będzie to informacja publiczna. Z przygotowaniem danych dla wnioskodawcy wiążą się określone dodatkowe czynności. Nie chodzi więc o udostępnienie prostych informacji, a informacji przetworzonych. Biorąc pod uwagę, że miejski zakład gospodarki komunalnej jest jednostką organizacyjną gminy, to niewątpliwe informacja dotycząca zawartych umów, czyli gospodarowania mieniem publicznym, podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wnioskodawca musi jednak wykazać, że informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pogląd ten potwierdza wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Gl 639/20). W orzeczeniu tym sąd podał, że zakład gospodarki komunalnej (dalej: ZGK), którego celem jest zaspokojenie bieżących i nieprzerwanych potrzeb dla ludności zamieszkałej na terenie danej gminy, co należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego – jest podmiotem publicznym. Wykonuje on zadania publiczne w zakresie samorządu terytorialnego, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie tej wnioskodawca żądał od ZGK udostępniania mu kopii wszystkich umów cywilnoprawnych podpisanych w ciągu stycznia 2021 r. Gliwicki WSA uznał, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, gdyż wniosek obejmował szeroki zakres danych, co wymagało różnego rodzaju czynności operacyjno-technicznych i dużego zaangażowania pracowników ZGK. Przy czym, jak podkreślił sąd, dla udostępnienia informacji przetworzonej konieczne jest wykazanie przez wnioskującego o nią, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Według gliwickiego WSA niewykazanie interesu publicznego przez wnioskodawcę w terminie określonym w piśmie ZGK spowodowało wydanie przez niego decyzji odmownej.
☛ Czy starosta musi udostępnić wystawione przez gminę oświadczenie o posiadanym przez przedsiębiorcę prawie do dysponowania komunalną nieruchomością na cele budowlane?
Chociaż oświadczenie to jest dokumentem prywatnym, to jednak z uwagi na to, że wystawione zostało przez gminę, podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Warto wskazać, że w tym zakresie zmieniło się stanowisko sądów administracyjnych. Wcześniej sądy uważały, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowaniakomunalną nieruchomością na cele budowlane nie jest informacją publiczną (por. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2140/13, wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/12). Obecnie pogląd ten się zmienił. Przykładowo WSA w Poznaniu w wyroku z 5 lutego 2021 r. (sygn. akt II SAB/Po 157/20) podał, że oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania gruntami na cele inwestycyjne dotyczy sprawy publicznej, gdyż działka jest własnością gminy. Dlatego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
☛ Czy mieszkaniec gminy może żądać podania mu informacji o kierunku studiów, jakie zostały ukończone przez kierowników wydziałów w urzędzie miasta?
Tak, mieszkaniec może żądać udostępnienia mu takiej informacji. Jak podał WSA we Wrocławiu w wyroku z 10 lutego 2021 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 528/20), informacje o kierunku studiów lub ukończonej szkole oraz specjalności (ewentualnie kierunku studiów podyplomowych) ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zdaniem wrocławskiego WSA informacje te odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.