Zmianą uchwały rady gminy czy zarządzenia wójta jest nie tylko zastąpienie określonych przepisów nowymi. Może to też być ich uchylenie bez wprowadzania w to miejsce żadnych nowości albo odwrotnie – dodanie całkowicie innych rzeczy. Swoistego rodzaju nowelizacją jest zastąpienie całego aktu nowym.

W artykułach publikowanych w ramach cyklu przedstawiamy, jak tworzyć dobre prawo lokalne, by było czytelne i zrozumiałe dla odbiorców. Wskazujemy też błędy, jakie popełniają samorządy, podejmując uchwały, oraz wyjaśniamy, jak ich unikać. Dotychczas w dodatku „Samorząd i Administracja” w tym cyklu ukazały się artykuły:
• „Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie” ‒ DGP nr 90 z 12 maja,
• „Prawidłowa konstrukcja tytułu i podstawy prawnej podejmowanej uchwały oraz użycie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych” ‒ DGP nr 100 z 26 maja,
• „Przepisy merytoryczne, czyli element (prawie) każdej uchwały organów stanowiących JST” ‒ DGP nr 105 z 2 czerwca,
• „Przepisy porządkowe niekiedy potrzebne, ale nie zawsze dopuszczalne” – DGP nr 109 z 9 czerwca,
• „Kiedy w aktach prawa miejscowego umieszczamy przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące? – DGP nr 114 z 16 czerwca,
• „Przepisy końcowe, czyli w jakim czasie obowiązują akty prawa miejscowego?” – DGP nr 119 z 23 czerwca.
Zmiany w aktach prawnych dokonywane są w praktyce w dwojaki sposób – albo odrębną ustawą, uchwałą czy zarządzeniem, których głównym (a w większości jedynym) zadaniem jest po prostu dokonanie nowelizacji, albo niejako przy okazji, w innym akcie prawnym. W przypadku prawa stanowionego przez organy samorządu terytorialnego niemalże zawsze odbywa się to według pierwszego sposobu. Akty prawa miejscowego wydawane są bowiem na podstawie konkretnych przepisów ustawowych i niemalże niewykonalne jest uchylanie jednym aktem regulacji z innego aktu, jeśli nie są one powiązane przedmiotowo.
Problemem samorządów jest to, że wprowadzają zbyt wiele zmian do uchwał czy zarządzeń, przez co zaburzają ich czytelność. Tymczasem Zasady techniki prawodawczej (rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.; Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP) jednoznacznie wskazują, że jeżeli zmiany wprowadzane w danym akcie prawa miałyby być liczne albo naruszałyby jego konstrukcję czy spójność, to należy opracować projekt nowego aktu. Tak samo należy postąpić, jeśli np. dana uchwała była już wielokrotnie nowelizowana.
Powody, dla których jednostki samorządu terytorialnego tego nie robią, są co najmniej dwa:
  • wzorowanie się na działaniach ustawodawcy, który również nie przestrzega ZTP; niechlubnym przykładem jest ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach czy też wielokrotnie w ciągu ostatniego roku nowelizowana specustawa o COVID-19 (trudno bowiem uznać, że w akcie prawnym, w którym jest np. przepis art. 15zzzzzn1, zachowana jest spójność czy też czytelność);
  • obawa przed ponownym nadzorem ze strony wojewody czy też regionalnej izby obrachunkowej w zakresie postanowień aktu niejako przepisanych z dotychczasowego aktu; w praktyce bardzo często się zdarza, że organ dopatruje się w nim jakichś nieprawidłowości, choć w poprzednim akcie prawa go nie dostrzegał, a przepisy były sformułowane w identyczny sposób.
Poza tym prawidłowe wprowadzenie w aktach prawa miejscowego przepisów nowelizujących nie jest wcale proste. Warto jednak podjąć wysiłek, bo dzięki temu nowelizacja może być bardziej czytelna, a intencje prawodawcy dotyczące wprowadzanej zmiany bardziej zrozumiałe.

tytuł

Problemy z nowelizacją zaczynają się nierzadko już na etapie konstruowania prawidłowego tytułu, zwłaszcza w elemencie określającym przedmiot aktu prawa miejscowego. O ile bowiem przedmiot aktu podstawowego, np. uchwały, rozpoczynamy zwrotem „w sprawie …”, o tyle z nowelizacją tak zrobić nie można. Należy ją rozpocząć od słów „uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie…” (szerzej pisaliśmy o tym w artykule „Prawidłowa konstrukcja tytułu i podstawy prawnej podejmowanej uchwały oraz użycie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych” ‒ DGP nr 100 z 26 maja 2021 r.). Prześledźmy to na konkretnych przykładach. Poprawny zapis będzie wyglądał następująco:
„UCHWAŁA NR …
RADY GMINY RADOSNA
z dnia 1 lipca 2021 r.
zmieniająca uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radosna”.
Nieprawidłowe zaś będzie następujące rozpoczęcie:
„UCHWAŁA NR …
RADY GMINY RADOSNA
z dnia 1 lipca 2021 r.
w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radosna”.
Należy pamiętać, że w przedmiocie aktu zmieniającego określamy jedynie przedmiot aktu podstawowego. Innymi słowy, w nowelizacji pomijamy numer uchwały, nazwę organu wydającego, datę aktu podstawowego czy też jego miejsce publikacji. Tak szczegółowe elementy umieszczamy bowiem dopiero w treści samych przepisów zmieniających. Dlatego następująca konstrukcja będzie nieprawidłowa:
„UCHWAŁA NR …
RADY GMINY MIKUSZ
zmieniająca uchwałę Nr XL/456/2017 Rady Gminy Mikusz z dnia 1 lipca 2017 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mikusz (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 4567)”.

typowe elementy

Choć nie wszystkie wyszczególnione w ZTP składowe prawidłowo tworzonych aktów nowelizujących znajdą zastosowanie na gruncie prawa lokalnego, to niektóre są dla niego istotne. Przede wszystkim pierwszemu paragrafowi aktu zmieniającego zawsze nadaje się brzmienie:
„W uchwale..... (tytuł uchwały w pełnym brzmieniu, tj. wraz z numerem, organem wydającym, datą oraz miejscem publikacji) wprowadza się następujące zmiany: ...”;
Jeżeli uchyla się albo dodaje tylko jeden przepis, to zmieniana regulacja powinna wyglądać następująco:
„W uchwale ... (tytuł uchwały – jw. w pełnym brzmieniu) uchyla się § ...” albo „W uchwale ... (tytuł uchwały – jw. w pełnym brzmieniu) po § ... dodaje się § ... w brzmieniu: ...”.
Gdy zmienia się treść lub brzmienie tylko jednego przepisu uchwały, warto zrobić to tak:
„W uchwale ... (tytuł uchwały – jw. w pełnym brzmieniu) § ... otrzymuje brzmienie: ...” albo „W uchwale ... (tytuł uchwały – jw. w pełnym brzmieniu) w § ... ust. ... otrzymuje brzmienie: ...”.
Z kolei jeżeli zmienia się treść lub brzmienie więcej niż jednego przepisu w paragrafie uchwały, to przepisowi zmieniającemu nadaje się brzmienie:
„W uchwale... (tytuł uchwały – jw. w pełnym brzmieniu) w §...”.
Co do zasady zmieniany przepis należy podać w akcie nowelizującym w pełnym brzmieniu. Wyjątkiem jest sytuacja, kiedy paragraf aktu prawa miejscowego podzielony jest na jednostki redakcyjne niższego stopnia, a zmianę wprowadza się tylko w którejś z tych jednostek – wówczas można poprzestać na przytoczeniu pełnego nowego brzmienia tylko tej zmienianej jednostki redakcyjnej. Przykładowo: zmieniany paragraf składa się z czterech ustępów, a zmiana ma dotyczyć wyłącznie dwóch z tych ustępów. W takim przypadku nie trzeba zmieniać całego paragrafu, a wystarczające będzie zmienienie brzmienia tychże dwóch ustępów, stosując konstrukcję: „w § 2 ust. 2‒3 otrzymują brzmienie:”.

pojedyncze wyrazy

Jeżeli zmiana przepisu uchwały polega jedynie na zastąpieniu, dodaniu lub skreśleniu niektórych wyrazów czy znaków interpunkcyjnych – a sprzyja to wyrażeniu intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów – to można nie przytaczać jego pełnego nowego brzmienia. W takim przypadku w przepisie zmieniającym wskazuje się jednoznacznie dokonywaną zmianę, stosując w szczególności zwrot: „wyrazy «.../nazwa znaku interpunkcyjnego» zastępuje się wyrazami «.../nazwa znaku interpunkcyjnego»”, „po wyrazach «.../nazwa znaku interpunkcyjnego» dodaje się wyrazy «.../nazwa znaku interpunkcyjnego” albo „skreśla się wyrazy «.../nazwa znaku interpunkcyjnego)»”.
Jeżeli natomiast dane określenie, występujące w wielu przepisach zmienianego aktu, w każdym z nich skreśla się albo zastępuje nowym określeniem, to zmiany tej dokonuje się przepisem zmieniającym w brzmieniu: „skreśla się użyte w uchwale, w różnej liczbie i różnym przypadku, wyrazy «...»” albo „użyte w uchwale, w różnej liczbie i różnym przypadku, wyrazy «...» zastępuje się użytymi w odpowiedniej liczbie i odpowiednim przypadku wyrazami «...»”. Tego rodzaju przepis zmieniający zamieszcza się w nowelizacji według kolejności dokonywanych zmian, biorąc pod uwagę umiejscowienie pierwszego z przepisów, w którym dane określenie się skreśla albo zastępuje się nowym określeniem.
Ale uwaga! W drodze nowelizacji nie zmienia się publikatorów przywoływanych w danym akcie innych aktów normatywnych, np. ustaw. Jeżeli np. w uchwale mamy przepis „Ilekroć w uchwale mowa jest o «ustawie», należy przez to rozumieć ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506)”, to nie nowelizujemy miejsca publikacji przywołanej w tym przepisie ustawy, nawet w przypadku, gdy mamy już nowszy tekst jednolity. Jeżeli jednak zmieniamy cały przepis, w którym taki „stary” tekst jednolity jest zawarty, to jak najbardziej w takiej sytuacji „aktualizujemy” również publikator.

właściwa redakcja

Konstruując przepisy nowelizujące, należy pamiętać, że każdy nowelizowany paragraf ujmuje się w oddzielny punkt. Jeżeli w jednym paragrafie wprowadza się zmiany w jego jednostkach redakcyjnych niższego stopnia, każdą nowelizowaną jednostkę tego samego stopnia ujmuje się w oddzielnej literze, a w przypadku wprowadzenia zmian w jednostkach redakcyjnych następnego niższego stopnia – w oddzielnym tiret, a w razie potrzeby również w oddzielnym podwójnym tiret.
Jeżeli natomiast zmiana polega na dodaniu albo uchyleniu kolejno po sobie następujących paragrafów (bądź jednostek redakcyjnych niższego stopnia) albo na nadaniu nowego brzmienia kolejno po sobie następującym paragrafom (bądź jednostkom redakcyjnym niższego stopnia) – zmiany tych paragrafów albo jednostek ujmuje się odpowiednio w jeden punkt, literę, tiret albo podwójne tiret.

oznaczenie dodawanych regulacji

Częstym błędem w aktach nowelizujących jest niewłaściwe oznaczanie dodawanych przepisów. Prawodawcy lokalni z nieznanych powodów niekiedy preferują stosowanie oznaczeń z wykorzystaniem indeksu górnego. Zasady techniki prawodawczej natomiast nie znają takiej konstrukcji.
Jeżeli do tekstu danego aktu dodaje się nowe paragrafy, to zachowuje się dotychczasową numerację, dodając do numeru nowego paragrafu małą literę alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu, z zachowaniem ciągłości alfabetycznej, co wyraża się zwrotem: „po § X dodaje się § Xa w brzmieniu ...”. Zasadę tę stosuje się odpowiednio, gdy w obrębie paragrafu dodaje się nowy ustęp, w obrębie ustępu nowy punkt albo w obrębie punktu nową literę, co wyraża się zwrotem: „w § ... po ust. X (pkt X, lit. X) dodaje się ust. Xa (pkt Xa, lit. Xa) w brzmieniu: ...”. Jednakże, gdy kolejną jednostkę redakcyjną niższego stopnia dodaje się na końcu artykułu, ustępu, punktu albo litery, to oznacza się ją odpowiednio kolejnymi cyframi arabskimi lub literami alfabetu łacińskiego, co wyraża się zwrotem: „w § ... w ust. ... dodaje się pkt ... (lit. ...) w brzmieniu: ...”, przy czym przed oznaczeniem każdej kolejnej jednostki redakcyjnej pisze się przyimek „w”.
Warto przy tym pamiętać, że w razie wyczerpania się liter, dalsze kolejno dodawane paragrafy lub jednostki redakcyjne niższego stopnia oznacza się najpierw dwuliterowo, a następnie wieloliterowo, dopisując do oznaczenia najpierw pierwszą, a następnie kolejne litery alfabetu łacińskiego (Xa ... Xz, Xza ... Xzz, Xzza ... Xzzz). Zasadę tę stosujemy również do jednostek redakcyjnych niższego stopnia niż paragraf.
Niekiedy pojawia się problem, jak dodać w danym akcie nowy paragraf, który miałby być pierwszym paragrafem w danej jednostce systematyzacyjnej, np. rozdziale. W uchwale mamy np. trzy rozdziały – pierwszy z paragrafami 1‒3, drugi z paragrafami 4‒10 i trzeci z paragrafami 11‒12. Chcąc dodać nowy paragraf w rozdziale drugim, który miałby być jednocześnie pierwszym paragrafem w tym rozdziale, nie możemy skorzystać z konstrukcji: „po § 3 dodaje się § 3a w brzmieniu:”, ten nowy przepis zostanie bowiem umieszczony jeszcze w rozdziale 1. Jak w takim razie dodać ten nowy przepis, aby znalazł się on na początku rozdziału 2? ZTP przewidują na taką okoliczność następujący zapis: „w rozdziale 2 dodaje się § 3a w brzmieniu: ...”.
WAŻNE Zgodnie z art. 16 ust. 3 zdanie drugie ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) w przypadku, gdy dany akt normatywny był nowelizowany, obowiązkiem organu stanowiącego jest ogłoszenie tekstu jednolitego tego aktu przynajmniej raz na 12 miesięcy.