W ostatnim czasie dużym echem odbiła się sprawa urzędniczki, która przez sąd drugiej instancji została uniewinniona ze stawianych jej zarzutów o niedopełnienie obowiązków służbowych i narażenie na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia pięciolatka. Chłopiec utonął w niezabezpieczonej pokrywą studzience kanalizacyjnej znajdującej na terenie miejskim. Sąd pierwszej instancji uznał kobietę – naczelniczkę wydziału gospodarki komunalnej i mieszkaniowej magistratu w Białogardzie – za winną stawianych zarzutów i skazał m.in. na karę 10 miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na rok. Sąd apelacyjny wyrok zmienił, uznając, że winę za zdarzenie ponosi Urząd Miejski w Białogardzie jako zarządzający mieniem gminnym, który nie dopełnił swoich obowiązków.
Sytuacja ta stanowi dobry pretekst do bliższego przyjrzenia się kwestii zakresu odpowiedzialności pracowniczej za działania podejmowane w ramach stosunku pracy, a zwłaszcza szczególnej sytuacji urzędników.
Rodzaje sankcjonowanych działań
Nieprawidłowe czyny urzędników mogą być dokonane zarówno w związku z wykonywaniem pracy czy zleconych przez pracodawcę zadań, jaki i powstać jedynie przy ich okazji. Mogą też pozostawać z pracą w bardzo luźnym związku, gdy dany czyn jest popełniany w miejscu zatrudnienia, ale nie ma z nim wiele wspólnego – np. gdy podczas przerwy urzędnik dopuści się znieważenia kogoś na portalu społecznościowym, korzystając przy tym z prywatnego telefonu komórkowego. Wówczas na pierwszy plan wysuwają się konsekwencje podejmowane przez podmioty zewnętrzne – pokrzywdzonego, organy wymiaru sprawiedliwości, a nie przez pracodawcę. Choć w wyjątkowych przypadkach także on może zareagować. [ramka]
Właściwe zachowanie
Należy pamiętać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 6 ustawy o pracownikach samorządowych obowiązkiem pracowników samorządowych jest zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim. Podobną regulację zawiera także art. 76 ust. 1 pkt 7 ustawy o służbie cywilnej, w świetle którego obowiązkiem członka korpusu służby cywilnej jest godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią.
Oznacza to, że w skrajnych wypadkach wyjątkowo naganne zachowanie się urzędnika nawet w jego czasie prywatnym może być potraktowane jako naruszenie obowiązków pracowniczych i być sankcjonowane przez pracodawcę.
Jeśli chodzi o działania typowo pracownicze, to na urzędnikach (tak jak i na innych pracownikach) ciążą obowiązki wynikające z:
  • ustaw (pragmatyk, jak ustawa o pracownikach samorządowych, czy też mających szersze zastosowanie, jak kodeks pracy) i wydawanych na ich podstawie aktów wewnętrznych (regulaminów, w tym regulaminów pracy),
  • umów o pracę (ewentualnie innych aktów stanowiących podstawę nawiązania stosunku pracy).
W tym drugim wypadku należy zwrócić uwagę na dwa pojęcia, które, mimo że w praktyce bywają utożsamiane, jednak formalnie rzecz ujmując, mają odmienne znaczenie. Chodzi o umowę o pracę i zakres obowiązków.
Kluczowym elementem umowy o pracę jest określenie rodzaju pracy. Jest on ustalany wspólnie przez pracodawcę i pracownika (choć oczywiście w praktyce to najczęściej pracodawca ma tu decydujący głos, chociażby wskazując w ogłoszeniu o pracę, że szuka kandydata do konkretnej pracy) i najczęściej określany jest poprzez wskazanie stanowiska, np. inspektora czy samodzielnego referenta. Z kolei zakres obowiązków wyznaczany jest zasadniczo jednostronnie przez pracodawcę. Fakt, że to pracodawca określa, czym ma się zajmować pracownik, a w konsekwencji za co odpowiada, nie oznacza, że ma on w tym zakresie pełną swobodę. Obowiązki pracownika nie mogą bowiem wykraczać poza umówiony rodzaj pracy – w takim zakresie będą one niewiążące dla pracownika.

Przykład

Konkretny zakres
Jan Kowalski w umowie o pracę z urzędem gminy jako rodzaj pracy ma wpisane stanowisko administratora baz danych. W zakresie obowiązków pracodawca może wpisać np. dbanie o bezpieczeństwo informatyczne urzędu, ale wpisany obowiązek dbałości o opłacanie faktur za zakupiony sprzęt komputerowy będzie już nieważny.
Nie każde polecenie trzeba wykonać
Powyższe spostrzeżenie jest o tyle istotne, że zasadniczo urzędnik może ponosić odpowiedzialność jedynie w zakresie, w jakim niewłaściwie wywiązuje się ze swoich obowiązków. Innymi słowy, trudno jest pociągnąć do odpowiedzialności urzędnika za coś, czym się nie zajmuje. Tak zresztą ocenił sytuację urzędniczki z Białogardu sąd drugiej instancji. Wskazując, że zdarzenie było związane z wadliwe przeprowadzoną przebudową sieci kanalizacyjnej, przypomniał, iż w obowiązkach oskarżonej nie znajdował się nadzór nad inwestycją. Nie do niej należało też zlecenie inwentaryzacji całej sieci.
Zakres obowiązków jest o wiele bardziej sprecyzowany niż rodzaj pracy, jednak nadal wyznacza jedynie pewne ramy działań, a nie to, czym konkretnie danego dnia ma się zajmować urzędnik. Narzędziem codziennego kierowania pracą są wydawane przez pracodawcę lub upoważnione przez niego osoby polecenia. Co ważne, prawo pracy nie wymaga, by były one wydane na piśmie, ale w niektórych sytuacjach, dla bezpieczeństwa obu stron (np. przed odpowiedzialnością z tytułu wypadku) warto to zrobić. W praktyce to właśnie w związku z wykonywaniem zadań czy poleceń bądź ich realizowaniem w sposób niewłaściwy, czy wcale, pojawia się kwestia odpowiedzialności urzędników. Przy czym działa tu podobna zasada jak przy zakresie obowiązków – nie każde polecenie jest wiążące. A zatem nie zawsze odmowa jego wykonania naraża urzędnika na sankcje.
W przypadku urzędnika samorządowego ustawa przewiduje dodatkowe przesłanki odmowy wykonania polecenia. Jeśli urzędnik ma przekonanie, że dyspozycja jest niezgodna z prawem albo ma znamiona pomyłki, do jego obowiązków należy poinformowanie o tym na piśmie bezpośredniego przełożonego. Jeśli polecenie zostanie potwierdzone na pismie, to pracownik jest obowiązany je wykonać, zawiadamiając jednocześnie kierownika jednostki, w której jest zatrudniony (art. 25 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych).
Wykonania polecenia należy bezwzględnie odmówić, jeżeli ma się przekonanie, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami (art. 25 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych). W stosunku do członów korpusu służby cywilnej zbliżone regulacje zawiera art. 77 ust. 2 i 3 ustawy o służbie cywilnej.
wAŻNE Zgodnie z art. 100 par. 1 kodeksu pracy pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę.
Jakie kary
Powstaje zatem pytanie, jakiego rodzaju sankcje mogą dotknąć urzędnika, który nieprawidłowo wykonuje swoje obowiązki. Używając pewnego skrótu, można je podzielić na te, które powodują konsekwencje o charakterze pracowniczym, oraz pozostałe.
W pierwszej kategorii mieszczą się działania, które pracodawca podejmuje w oparciu o przepisy prawa pracy i które nie wychodzą poza urząd, nie dotyczą podmiotów zewnętrznych i nie wpływają na ich sytuację. Urzędnik samorządowy może zatem zostać pociągnięty do odpowiedzialności porządkowej regulowanej art. 108‒113 kodeksu pracy, czyli otrzymać karę upomnienia, nagany lub karę pieniężną. Pierwsze dwie nakłada się w razie nieprzestrzegania przez pracownika ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów przeciwpożarowych, a także przyjętego sposobu potwierdzania przybycia i obecności w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy. Z kolei kara pieniężna grozi za nieprzestrzeganie przez pracownika przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy lub przepisów przeciwpożarowych, opuszczenie pracy bez usprawiedliwienia, stawienie się do pracy w stanie nietrzeźwości lub spożywanie alkoholu w czasie pracy.
Członkowie korpusu służby cywilnej zagrożeni są z kolei odpowiedzialnością dyscyplinarną, która jest stosowana w razie naruszenia obowiązków członka korpusu służby cywilnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna ma zatem nie tylko zdecydowanie szerszy zakres przedmiotowy od odpowiedzialności porządkowej, ale w ramach tej formy odpowiedzialności mogą być stosowane dużo bardziej dolegliwe sankcje – aż po wydalenie ze służby lub pracy w urzędzie, co skutkuje wygaśnięciem stosunku pracy.
Niezwykle istotna jest kolejna forma odpowiedzialności, a mianowicie odpowiedzialność materialna, którą stosuje się wówczas, gdy pracownik wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków pracowniczych ze swej winy wyrządził pracodawcy szkodę. Jest ona regulowana w art. 114–127 kodeksu pracy. Urzędników obejmuje także akt szczegółowy, tj. ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Zgodnie z nią, jeśli działanie pracownika lub jego zaniechanie doprowadzi do konieczności wypłacenia przez organ administracji publicznej odszkodowania (i zostanie to odpowiednio udowodnione), można dochodzić od niego zwrotu kosztów w tzw. roszczeniu regresowym.
W odniesieniu do odpowiedzialności pozapracowniczej najbardziej dolegliwa jest oczywiście odpowiedzialność karna, która grozi zawsze konkretnej osobie fizycznej, a nie jednostce organizacyjnej. W takiej sytuacji akt oskarżenia zawsze będzie kierowany wobec urzędnika, a nie urzędu. W opisywanej na wstępie sprawie z Białogardu, winą za tragedię została obarczona naczelniczka wydziału, nie cały urząd, choć jak wskazywał sąd apelacyjny, to miasto, wadliwie prowadząc inwestycję, nie stanęło na wysokości zadania.
Wreszcie może pojawić się kwestia odpowiedzialności materialnej wobec osoby trzeciej poszkodowanej przez urzędnika, przy czym ze względu na przepisy kodeksu pracy oraz wspomnianej ustawy z 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej urzędników będą to sytuacje rzadkie, najczęściej dotyczące spraw, w których urzędnik wyrządzi osobie trzeciej szkodę z winy umyślnej.
WAŻNE Urzędnik ponosi odpowiedzialność za niewykonanie lub nieprawidłowe wykonywanie obowiązków, które na nim ciążą. Nie odpowiada jednak za wszystko, co się dzieje w urzędzie, a nawet w dziale, w którym jest zatrudniony.
Podstawa prawna
art. 24 ust. 2 pkt 6, art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282)
art. 76 ust. 1 pkt 7, art. 77 ust. 2 i 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 265; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 285)
art. 100 par. 1, art. 108‒127 ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2432)
ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169)