Wygląda na to, że cały czas mogą oni przesuwać dochody czy wydatki między działami klasyfikacji budżetowej bez akceptacji rady. Pozwalają na to wykładnia celowościowa i inny artykuł specustawy covidowej.
Tak wynika z odpowiedzi wiceministra finansów na zapytanie przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. To dobra wiadomość dla wielu gmin, które cały czas chciałyby korzystać z uproszczeń art. 15zn i art. 15zo specustawy o COVID-19. I nie ma znaczenia to, że pierwszy z nich już nie obowiązuje. Zacznijmy jednak od początku.
Co na to prawo
Aby zrozumieć istotę problemu, niezbędne jest fragmentaryczne przytoczenie wskazanych regulacji prawnych. I tak w art. 15zn czytamy, że: „W celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta), a także zarząd powiatu lub zarząd województwa może:
1) dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dokonać przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej;
2) dokonać czynności, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2–4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (…)”.
Z kolei z art. 15zo specustawy wynika, że: „W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii i związanego z tym ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego:
1) wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może dokonać zmian i czynności, o których mowa w art. 15zn pkt 1 i 2,
2) (…..)
– do odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii”.
Przypomnijmy: w normalnych uwarunkowaniach prawnych (przed specustawą) włodarze nie mieli aż takich uprawnień w odniesieniu do budżetu – ich kompetencje co do zasady określa art. art. 257 ustawy o finansach publicznych.
Z dwóch został jeden
Cały problem leży dziś w tym, że z dniem 1 stycznia 2021 r. art. 15zn wygasł w całości. Co przy tym istotne, był on faktycznie podstawą do dokonywania różnych przesunięć budżetowych właśnie przez organy wykonawcze JST – czyli np. wójtów – do końca 31 grudnia 2020 r., co nie było kwestionowane przez regionalne izby obrachunkowe. Włodarze, z uwagi na konieczność podejmowania przez JST działań zwalczających COVID-19, mogli więc dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu JST, w tym robić przeniesienia wydatków między działami klasyfikacji budżetowej. Z kolei art. 15zo, który również umożliwia ww. organom JST dokonywanie zmian budżetowych, lecz tylko w kontekście występowania stanu epidemii, w specustawie pozostał. A ponieważ przepis ten odsyła w swej treści do uchylonego art. 15 zn, to powstała wątpliwość – czy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii i związanego z tym ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego – wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może dokonać zmian i czynności, o których mowa w art. 15zn pkt 1 i 2?
Kropkę nad „i” stawia MF
Na kanwie wzajemnego stosunku ww. regulacji do tej pory dominowało stanowisko (także ze strony regionalnych izb obrachunkowych), że wskutek wygaśnięcia art. 15zn nie można stosować powiązanego z nim art. 15zo. Takie założenie wydaje się jednak być nieprzekonujące. Należy bowiem zauważyć, że ta ostatnia jednostka prawna jest w pełni autonomiczna i – co ważne – ma zastosowanie w okresie stanu epidemii. Nawiązanie zaś w treści art. 15zo do art. 15zn miało służyć tylko temu, aby dookreślić zakres czynności, które organy wykonawcze JST są władne podejmować samodzielnie. Ponadto ustawodawca zapewne nie chciał powtarzać katalogu spraw (wymienionych już w art. 15zn), do których miał (i nadal ma uprawnienie) organ wykonawczy JST, stąd dokonał prostego odesłania do stosowania art. 15zn – lecz tylko w zakresie spraw, w których decyzyjny może być ww. organ. Sama norma kompetencyjna, co należy podkreślić, to nadal art. 15zo.
Nie bez znaczenia jest również to, że stan epidemii trwa nadal, a gdyby wolą ustawodawcy było usunięcie możliwości, jaką daje organom wykonawczym JST art. 15zo, to po prostu uchyliłby ten przepis w którejkolwiek z kolejnych nowelizacji wspomnianej ustawy. Do takiego zdarzenia jednak do dziś nie doszło. Wskazana regulacja prawna nadal obowiązuje, co daje normatywne podstawy do jej stosowania przez organy wykonawcze JST.
Wykładnię tę potwierdza zresztą wiceminister finansów Sebastain Skuza w odpowiedzi na list przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Mirosława Legutki [pismo]. W piśmie wydanym z upoważnienia ministra finansów, funduszy i polityki regionalnej Sebastian Skuza zapowiada jednak, że w przypadku wystąpienia rozbieżności w wykładni wymienionych przepisów minister rozważy podjęcie inicjatywy legislacyjnej, doprecyzowującej obecnie obowiązujące przepisy.
Pismo wiceministra finansów z 9 kwietnia 2021 r. (fragmenty)
(…) W ustawie z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) wprowadzone zostały przepisy art. 15zn oraz art. 15zo, których celem było usprawnienie procesów związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w okresie pandemii COVID-19.
Pomimo wspólnej genezy obu przepisów każdy z nich pełni nieco odmienną funkcję. (…) przepis art. 15zn ustawy – w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 – nadawał uprawnienia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), zarządowi powiatu lub zarządowi województwa do dokonywania szeregu czynności wymienionych w przepisie, które usprawniałyby gospodarkę środkami publicznymi w ramach samorządu terytorialnego, w tym m.in. umożliwienie organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego:
– dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej,
– przekazania uprawnień, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2–4 ustawy o finansach publicznych, tj. m.in. w zakresie przekazywania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym samorządu.
Z kolei przepis art. 15zo ma zastosowanie w okresie występowania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w której może wystąpić ryzyko istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego. W przepisie tym przewidziano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może dokonać zmian i czynności, w tym m.in. tych, o których była mowa wyżej, tj. w art. 15zn pkt 1 i 2. Przepis ten umożliwia powyższe działania do czasu odwołania zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.
Z uzasadnienia projektu ustawy (z 31 marca br., która nowelizuje specustawę o COVID-19) nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie kompetencji przewidzianych w art. 15zo, wskutek utraty mocy obowiązującej art. 15zn. Trzeba przy tym zauważyć, że analizowana utrata mocy art. 15zn z dniem 1 stycznia 2021 r. również została przewidziana w tej samej nowelizacji, poprzez odpowiednie zmiany w art. 36 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (chodzi o specustawę o COVID-19 zmienianą ustawą z 31 marca br. – red). Artykuł 15zn, art. 15zo wraz z przepisem derogującym stanowią kompleks regulacji zawartych w jednym akcie prawnym. W ocenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej mimo wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2021 r. art. 15zn ustawy, przepis art.15zo ustawy obowiązuje w pełnym zakresie, bowiem jak wskazano wyżej – inny jest zakres regulacji tych przepisów (…). W świetle art. 15zo ustawy nie ma znaczenia rodzaj realizowanych zadań w okresie występowania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie muszą być związane bezpośrednio z przeciwdziałaniem COVID-19. Należy bowiem zauważyć, że między tymi przepisami nie ma zależności powodującej, że utrata mocy obowiązującej przez jeden z przepisów powoduje niemożność stosowania drugiego.
Za przyjęciem powyższej wykładni przemawiają argumenty natury celowościowej. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 15zo odwołuje się do zmian i czynności wymienionych w art.15zn pkt 1 i 2 tylko po to, aby ich nie powielać w ustawie. Jest to zalecenie wynikające z zasad techniki prawodawczej, tak aby zachować skrótowość i przejrzystość tekstu ustawy i nie powielać wielokrotnie tych samych zapisów, które są w innej jednostce redakcyjnej (…).
(…) Pragnę podkreślić, iż w przypadku wystąpienia rozbieżności w wykładni wymienionych przepisów Ministerstwo Finansów rozważy podjęcie inicjatywy legislacyjnej doprecyzowującej obecnie obowiązujące przepisy, choć należy podkreślić, że analizowane przepisy mają charakter incydentalny i szczególny.
Podstawa prawna
art. 15zn i art. 15zo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 694)
art. 257 i art. 258 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305)
