Ustalanie stawek za odpady komunalne w decyzjach organów nadzoru i sądów administracyjnych

Na każdej z metod gmina można się potknąć, jeśli niewłaściwie skonstruuje uchwałę wskazującą sposób naliczania opłat za odbiór śmieci. W przeglądzie rozstrzygnięć RIO i orzeczeń sądów administracyjnych pokazujemy, jakich zapisów unikać, by nie narazić się na unieważnienie uchwał.

Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2361; dalej: u.c.p.g.) zawiera materialno-prawne podstawy różnych sposobów ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6j ust. 1 i 2). Co do zasady dopuszcza ona stosowanie czterech podstawowych metod, tj. od:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość,

2) powierzchni lokalu mieszkalnego,

3) ilości zużytej wody z danej nieruchomości,

4) gospodarstwa domowego.

Niestety w związku z takim, a nie innym ukształtowaniem przez gminy uchwał wskazujących sposób naliczania opłat dochodzi często do różnego typu naruszeń. Zasadniczo są one stwierdzane przez organy nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, czyli przez regionalne izby obrachunkowe (dalej RIO), względnie może je stwierdzić wojewódzki sąd administracyjny.

W ramach niniejszego opracowania opisano typowe naruszenia prawa w związku z wprowadzeniem każdej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W praktyce różnorodność naruszeń jest większa, lecz nie zawsze są one przedmiotem interwencji ze strony RIO czy sądów administracyjnych. Należy mieć też na uwadze, że podmioty te są prawnie niezależne, ponadto mogą one odmiennie ocenić zastosowania w uchwale danego zapisu. Przy czym w razie wątpliwości organ wykonawczy gminy powinien uzyskać stanowisko właściwej (miejscowo) regionalnej izby obrachunkowej, co z dużym prawdopodobieństwem uchroni przed ewentualnym stwierdzeniem nieważności całości lub części uchwały.

Od liczby mieszkańców: uwaga na ulgi dla najmłodszych

Pierwsza z metod, czyli od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, z pozoru wydaje się dość oczywista. Praktyka nadzorcza RIO jednak pokazuje, że nawet przy niej może dojść do nieprawidłowości. Jedną z najczęściej wskazywanych jest różnicowanie opłaty w zależności od wieku osoby zamieszkującej nieruchomość. Chodzi o sytuację, gdy gmina decyduje się na zastosowanie niższych opłat w stosunku do dzieci (np. do lat 5), ustalając za nich opłatę 50 proc. stawki podstawowej. Tymczasem do wprowadzenia takiego zapisu nie ma jednoznacznych podstaw prawnych. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 6j ust. 2a ww. ustawy, gdzie postanowiono, że: „Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty”. Przy czym badająca tę kwestię poznańska izba obrachunkowa (rozstrzygnięcie z 23 maja 2019 r., nr 11/702/2019) przyjęła, że ustawodawca przewidział tylko ściśle określone sposoby różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto RIO zwróciła uwagę, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli tych nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy o dochodzie nieprzekraczającym kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o których mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 r.; ost.zm. Dz.U z 2020 r. poz. 2369), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (t.j.Dz. U. z 2020 r. poz. 1348; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2400) – co ma normatywne uzasadnienie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Finalnie RIO uznała, że ustawodawca przy zastosowaniu metody uzależnionej od liczby mieszkańców nieruchomości nie przewidział możliwości różnicowania opłat ze względu na wiek.

Uwaga! Rada gminy, uzależniając opłatę za śmieci od liczby mieszkańców, nie może dodatkowo wprowadzać kryterium wieku

Od powierzchni lokalu mieszkalnego: stawki specjalne niedopuszczalne

Podobnie jak metoda od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, również sposób ustalania opłat od powierzchni lokalu nie powinien nastręczać gminom problemów. W praktyce jest inaczej, czego przykładem może być sytuacja opisana w uchwale RIO w Białymstoku z 19 grudnia 2019 r. (nr 5503/19). Rada miejska zastosowała zróżnicowane stawki dla mieszkań o różnych wielkościach, co rzecz jasna było zasadniczo zbieżne z podstawą prawną wynikającą z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Dodatkowo dla samotnie mieszkających emerytów lub rencistów wprowadzono stawkę specjalną w wysokości 20 zł, która była niezależna od powierzchni zajmowanego przez te osoby lokalu. Gmina argumentowała, że ta preferencja będzie w przyszłości dotyczyła wszystkich mieszkańców, bo przecież wszyscy uzyskają jeden z tych statusów społecznych. RIO jednak uznała, że w ten sposób doszło do nieprawidłowego określenia opłat, co naruszyło nie tylko art. 6j ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 6j ust. 2a tego samego aktu, lecz także zdecydowanie było sprzeczne z art. 94 i art. 217 konstytucji. Dla przypomnienia: z tych norm wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Natomiast art. 217 Konstytucji RP stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Oprócz tego RIO jednoznacznie uznała, że u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog regulacji w zakresie wprowadzania przez radę gminy preferencyjnych zasad uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ostatecznie organ nadzoru stwierdził nieważność ww. zapisów z uwagi na to, że nie znajdują one umocowanie w obowiązujących przepisach i wykraczają poza kompetencje rady gminy określone ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Na koniec warto dodać, że ww. kwestia emerytów i rencistów jest tylko jednym z wielu potencjalnych przejawów naruszenia metody naliczania opłat za odpady od powierzchni lokalu. Za nieprawidłowe należy też uznać inne mechanizmy preferujące określone grupy społeczne, zawodowe czy nawet wybrane sektory przedsiębiorców. Niedopuszczalne byłoby też np. wprowadzenie sztywnej stawki opłaty dla osób poszkodowanych ekonomiczne wskutek COVID-19 (utrata pracy itp.), która byłaby niezależna od powierzchni lokalu mieszkalnego.

Uwaga! Uzależniając opłatę od powierzchni lokalu mieszkalnego, gmina dla określonych grup społecznych nie może ustanawiać specjalnych, niezależnych od wielkości lokali stawek.

Od ilości zużytej wody: należy unikać niejednoznacznych kryteriów

Naliczanie opłat za odpady od ilości zużytej wody z danej nieruchomości zyskuje ostatnio na popularności, choć nadal w skali kraju nie występuje często. Zapewne jest to spowodowane trudnościami praktycznymi zarówno przy stosowaniu tej metody, jak i w momencie opracowywania samej uchwały, która wymaga dużej precyzji ze strony lokalnego prawodawcy. Jednym z przykładów braku takiej właśnie precyzji może być uchwała, która została weryfikowana przez RIO w Warszawie w rozstrzygnięciu z 17 listopada 2020 r. (nr 27.350.2020). Rada miasta, modyfikując pierwotną uchwałę w sprawie wyboru metody od ilości zużytej wody z danej nieruchomości (chodzi o nieruchomości częściowo zamieszkałe, a częściowo wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej), wprowadziła nowe zasady ustalania ilości zużycia tej wody. Zasadniczo operacja ta ma normatywne uzasadnienie w art. 6j ust. 3e u.c.p.g., z którego wynika, że w przypadku wyboru przez radę tej metody w uchwale rady należy precyzyjnie określić zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W takim kierunku miały zapewne podążać zapisy wspomnianej uchwały rady miasta, o czym świadczą zapis o treści: „Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości lub informację, fakturę lub korektę faktury uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego”.

RIO uznała jednakże, że wskazany wyżej sposób określenia zużycia wody jest prawnie wadliwy. Izba powołała się w tym zakresie na art. 6j ust. 5 u.c.p.g., z którego m.in. wynika, że w przypadku nieruchomości „mieszanych” (czyli częściowo zamieszkałych i częściowo niezamieszkałych) rada gminy może podjąć uchwałę ustalającą sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zasadniczy zarzut RIO sprowadzał się do tego, że formułując podstawę średniomiesięcznego zużycia wody – jako odczyt z wodomierza głównego z danej nieruchomości lub jako dane pochodzące z faktur lub ich korekt uzyskanych z firmy wodociągowej – użyto spójnika „lub”. Zdaniem izby taki sposób ustalenia zużycia wody jest wadliwy, bowiem rada Warszawy nie określiła kryteriów – kiedy stosować wskazania z wodomierza, a kiedy dane z faktur wystawionych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. W dalszej części argumentacji zwrócono uwagę, że stosowanie równolegle tych dwóch sposobów ustalenia zużycia wody może być problematyczne – np. gdy inne dane są z wodomierza, a inne z faktur. Koncepcja RIO jest jak najbardziej słuszna, przede wszystkim ze względów praktycznych. Sprowadza się to do wniosku, że rada gminy powinna jednoznacznie określić – co i kiedy ma stanowić informację o ilości zużytej wody (kiedy wybrać opcję danych z wodomierza a kiedy danych z faktur), aby mieszkańcy mieli możliwość jednoznacznego wyboru, nie mając zarazem wątpliwości, jak interpretować postanowienia uchwały.

Uwaga! Rada gminy, uzależniając pobór opłaty za śmieci od ilości zużytej wody, nie może wprowadzić do uchwały nieprecyzyjnych zapisów dotyczących zasad ustalania ilości zużytej wody. Więcej na ten temat C8

Od gospodarstwa domowego: kłopoty z wielkością rodziny

Ostatnia z metod, czyli od gospodarstwa domowego, jest najbardziej kontrowersyjną. Regionalne izby obrachunkowe oraz sądy administracyjne bardzo często kwestionują uchwały wprowadzające ww. metodę. Na czym polega problem? Chodzi o to, że gminy niewłaściwie interpretują ustawowe sformułowania określone w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., gdzie postanowiono, że: „W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego”. Uchwały RIO czy wyroki sądów administracyjnych z podanego zakresu powielają argumentację, że brak jest podstaw, by przy tej metodzie ustalania opłat za śmieci dodatkowo uzależniać stawki od „wielkości” gospodarstwa domowego, czyli od tego, czy jest ono jednoosobowe, dwuosobowe, trzyosobowe itd. W kontekście ww. nieprawidłowości warto przyjrzeć się szczegółowej argumentacji przedstawionej w jednym z najnowszych rozstrzygnięć RIO, a mianowicie uchwale RIO w Gdańsku z 11 marca 2021 r. (nr 049/g122/P/21). Izba zweryfikowała w tym orzeczeniu legalność zapisów przewidujących zróżnicowaną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób dwustopniowy, tj. w zależności:

od zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej,
od gospodarstwa jednoosobowego lub dwuosobowego.

Organ nadzorczy m.in. zwrócił uwagę, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. (a więc nieruchomości mieszkaniowe), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 oraz liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego. Ponadto, zgodnie z art. 6j ust. 2, w przypadku nieruchomości zamieszkałych, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Zgodnie zaś art. 6j ust. 2a może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Dalej zaakcentowano, że niektóre z tych kryteriów różnicowania korelują wyłącznie z metodami określonymi w art. 6j ust. 1. Różnicowanie w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość może być przypisane wyłącznie do metody wynikającej z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie podkreślono, że ww. kryteria różnicowania nie mogą być stosowane w przypadku metody od gospodarstwa domowego, gdzie powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Wskazano, że: „(…) użyte zatem w art. 6j ust. 2 cytowanej ustawy sformułowanie «jedna stawka» wyklucza możliwość różnicowania stawki, bo to prowadzi do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Kolegium tut. Izby podkreśla zatem, że w przedmiotowym przypadku Rada (….) bezpodstawnie zróżnicowała stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym oraz drugiego kryterium różnicowania, tj. rodzaju zabudowy”.

Powyższa koncepcja interpretacyjna ma szerokie uzasadnienie w orzecznictwie sądowym. Stanowisko to jest podzielane m.in. w wyrokach: Naczelnego Sadu Administracyjnego z 12 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II FSK 2113/19), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2020 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 139/20), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 lipca 2020 r. (sygn. akt I SA/Bd 100/20) czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 maja 2020 r. (sygn. akt I SA/Gd 239/20). W tym ostatnim wskazano zaś, że: „możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Przewidziane w ustawie pojęcia «liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość» nie można utożsamiać z zastosowanym w badanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Skoro zatem rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki”.

Uwaga! Metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego nie można łączyć z różnicowaniem tych opłat w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym czy od rodzaju zabudowy.