▶ Kto jest stroną postępowania taryfowego?
W sprawach taryfowych obowiązują ogólne zasady postępowania administracyjnego, za wyjątkiem norm szczegółowych wynikających z ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028; dalej: u.z.z.w.). Taką normą jest art. 24c. ust. 6 u.z.z.w. wskazujący, iż stronami postępowania w sprawach wydania decyzji taryfowych są wyłącznie:
  • przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (jako wnioskodawca) oraz
  • właściwy wójt, burmistrz, prezydent miasta (w rzeczywistości poprawnie stroną powinna być sama gmina, a nie, jak wskazuje to literalnie przepis, jej organ wykonawczy).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze – jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (jednostką budżetową, zakładem budżetowym), stroną postępowania taryfowego jest wyłącznie to przedsiębiorstwo. Pod drugie – jeżeli przedsiębiorstwo składa wniosek taryfowy dla obszaru objętego porozumieniem międzygminnym albo obszaru działania związku międzygminnego, to stroną postępowania taryfowego oprócz przedsiębiorstwa jest wyłącznie organ wykonawczy gminy, która na podstawie porozumienia przejęła zadanie własne pozostałych gmin z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków albo zarząd związku międzygminnego.
▶ Jaki jest termin na wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia taryf? Od kiedy on płynie, czy można go przedłużyć i jakie są skutki uchybienia terminu?
Jeżeli organ regulacyjny odmawia zatwierdzenia taryf, powinien nałożyć na przedsiębiorstwo obowiązek poprawienia wniosku w określonym terminie, wskazując elementy wymagające korekty. W sytuacji niewykonania tego obowiązku przez przedsiębiorstwo i gdy wynik oceny, weryfikacji lub analizy dokonanej przez organ regulacyjny wskazuje na konieczność obniżenia cen i stawek opłat poniżej tych, które są zawarte w projekcie taryfy, organ w drodze decyzji określa taryfę tymczasową.
Zgodnie z art. 24f ust. 2 u.z.z.w., jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji o zatwierdzeniu taryf albo odmowie ich zatwierdzenia w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Z upływem wskazanego terminu organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie. Co ważne, termin ten nie może być przez organ przedłużony na podstawie przepisów k.p.a.
Należy jednak podkreślić, że bieg 45-dniowego terminu na wydanie decyzji taryfowej biegnie dopiero od momentu, kiedy wniosek taryfowy przedsiębiorstwa jest kompletny, tzn. gdy jest pozbawiony braków formalnych. Jeżeli wniosek je zawiera, organ w trybie art. 64 par 2 k.p.a. wzywa przedsiębiorstwo do uzupełnienia. W żadnym przypadku organ regulacyjny nie może jednak na podstawie tego przepisu żądać uzupełnień, które służą już merytorycznej weryfikacji wniosku. W tym zakresie organ winien skierować wezwanie do przedsiębiorstwa w oparciu o art. 27b ust. 1 u.z.z.w. Takie uzupełnienie następuje jednak w ramach trwającego postępowania i nie warunkuje początku biegu 45-dniowego terminu na przeprowadzenie postępowania taryfowego ani nie przerywa tego terminu.
▶ Do czego organ regulacyjny może wezwać przedsiębiorstwo na etapie formalnej oceny wniosku taryfowego, a do czego na etapie jego badania merytorycznego?
Organ regulacyjny na podstawie art. 64 ust. 2 k.p.a. może przede wszystkim żądać od przedsiębiorstwa, aby wniosek taryfowy był kompletny, tzn. zawierał wszystkie elementy wskazane w przepisach (projekt taryfy, uzasadnienie, właściwe załączniki), a także, aby był podpisany albo – jeśli wniosek składa pełnomocnik – by dołączono do niego dokument pełnomocnictwa. W tym trybie organ może żądać również uzupełnienia informacji dotyczących identyfikacji samego przedsiębiorstwa składającego wniosek czy wskazania terenu gminy, dla której wniosek jest składany. Chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych, których istnienie uniemożliwia organowi w ogóle przystąpienie do sprawdzenia wniosku.
Z kolei na podstawie art. 27b ust. 1 u.z.z.w. organ może żądać wszelkich informacji i wyjaśnień służących właśnie ocenie merytorycznej. Przede wszystkim potwierdzających prawidłowość przyjętych założeń kalkulacyjnych i celowość poszczególnych kosztów – zwłaszcza tych, które przedsiębiorstwo planuje nie jako iloczyn kosztów historycznych i właściwych wskaźników waloryzacyjnych, ale których niestandardowy wzrost jest uzasadniony zmianą przyszłych warunków ekonomicznych, które zdaniem przedsiębiorstwa zaistnieją w okresie obowiązywania taryf.
▶ Z jakich przyczyn organ regulacyjny może odmówić zatwierdzenia taryf i jak powinien to uzasadnić?
Jeżeli po sprawdzeniu wniosku taryfowego organ uzna, iż został on sporządzony błędnie, powinien wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy. Ponieważ jest to decyzja administracyjna w rozumieniu k.p.a., musi ona zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów.
Jak podnosi się w orzecznictwie, w uzasadnieniu decyzji taryfowej organ powinien w sposób jednoznaczny dać wyraz temu, że w ramach postępowania sprawdził, że taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, a planowane koszty działalności są celowe. W przypadku odmowy zatwierdzenia taryf uzasadnienie powinno w sposób konkretny i zrozumiały dla stron, z wyraźnym powołaniem na przepisy prawa, wyjaśniać, dlaczego zdaniem organu wniosek nie mógł zostać zaakceptowany.
W uzasadnieniu decyzji odmawiającej organ ma obowiązek wskazania wszystkich zauważonych braków merytorycznych projektu taryfy lub uzasadnienia. A zatem nie może oprzeć decyzji jedynie na wybranych dostrzeżonych uchybieniach. Nie może też poprzestać na samym opisie stwierdzonego stanu faktycznego. Stwierdzenie sprzeczności z prawem powinno polegać zaś na przytoczeniu treści konkretnego przepisu (przede wszystkim u.z.z.w. lub tzw. rozporządzenia taryfowego (rozporządzenie ministra gospodarki morskiej i żeglugi śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; Dz.U. z 2018 r. poz. 472) i wskazaniu, w jaki sposób został on naruszony. Zabieg taki organ powinien powtórzyć odrębnie w stosunku do każdego dostrzeżonego uchybienia.
Jeżeli organ żąda od przedsiębiorstwa dokumentów lub informacji, których obowiązek dołączenia do wniosku taryfowego nie wynika wprost z przepisów, to odmawiając zatwierdzenia taryf ze względu na niedostarczenie tych informacji albo ich wadliwość, powinien ze szczególną starannością podejść do wyjaśnienia przedsiębiorstwu zasadności żądania kwestionowanego dokumentu i podstaw prawnych takiego działania.
Niedopuszczalna jest odmowa zatwierdzenia taryf z powołaniem na niedookreślone okoliczności, np. na zasady ogólne sporządzania taryf wynikające z par. 3 rozporządzenia taryfowego, bez szczegółowego wyjaśnienia, która zasada została zdaniem organu naruszona i poprzez jakie konkretne postanowienie projektu taryf czy uzasadnienia. Podobnie niedopuszczalna jest odmowa ze względu na bliżej niesprecyzowaną ochronę ważnego interesu społecznego czy słusznego interesu publicznego albo z ogólnym powołaniem na fakt nieprzedstawienia przez przedsiębiorstwo szczegółowego i wyczerpującego sposobu ustalenia kosztów stanowiących podstawę kalkulacji cen lub stawek opłat, bez szczegółowego wskazania, jakich okoliczności przedsiębiorstwo nie uzasadniło i jak powinno prawidłowo tego dokonać.
Organ regulacyjny nie ma prawa również odmawiać zatwierdzania taryf ze względu na nieskorzystanie przez przedsiębiorstwo z fakultatywnej możliwości nieuwzględniania w kalkulacji całości albo części odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych zrealizowanych z wykorzystaniem środków bezzwrotnych.
Niedopuszczalne jest uzasadnianie decyzji o odmowie zatwierdzania taryf z wykorzystaniem zarzutów pozornych, de facto służących ukryciu rzeczywistych motywów działania organu, w szczególności chęci zablokowania znaczących, jakkolwiek znajdujących oparcie w kosztach, podwyżek cen lub stawek opłat.
Nie jest również uprawniona odmowa taryf z powołaniem się na argument, iż ceny są wyższe od średnich cen dla obszaru działania danego organu regulacyjnego.
Oczywiście błędny sposób sformułowania decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf, w tym niewłaściwie sporządzone uzasadnienie takiej decyzji, stanowią dla przedsiębiorstwa podstawę do wniesienia odwołania od decyzji.
▶ Jak wygląda procedura odwoławcza od decyzji taryfowej?
Organem wyższego stopnia w sprawach decyzji wydawanych na podstawie u.z.z.w. w stosunku do organu regulacyjnego jest prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zatem jeżeli przedsiębiorstwo zamierza zakwestionować decyzję taryfową wydaną przez dyrektora RZGW, składa za jego pośrednictwem odwołanie do prezesa Wód Polskich, który może:
  • utrzymać decyzję organu regulacyjnego w mocy – wówczas od decyzji wydanej w II instancji przez prezesa Wód Polskich przedsiębiorstwu służy skarga do WSA w Warszawie;
  • uznać skargę za zasadną w całości albo części, uchylić decyzję organu regulacyjnego i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia;
  • uznać skargę za zasadną w całości albo części i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie (co w praktyce się nie zdarza).
▶ Kto ogłasza taryfy i z jaką datą wchodzą one w życie?
Zgodnie z art. 24e u.z.z.w. organ regulacyjny w terminie siedmiu dni od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu taryf stała się ostateczna, powinien zatwierdzoną taryfę ogłosić na stronie BIP Wód Polskich. Należy podkreślić, iż publikacji podlega cała taryfa (a zatem część wniosku taryfowego określona w przepisach jako „projekt taryf”), nie zaś wyłącznie zestawienie cen i stawek opłat. Również wójt (burmistrz, prezydent miasta) zamieszcza zatwierdzoną dla terenu danej gminy taryfę na stronie podmiotowej BIP gminy. Samo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zamieszcza taryfę na swojej stronie internetowej lub udostępnia ją w punktach obsługi klientów.
Zatwierdzona taryfa wchodzi w życie po upływie siedmiu dni od dnia jej ogłoszenia przez organ regulacyjny (art. 24f u.z.z.w.). Jeżeli zaś organ regulacyjny nie wyda decyzji taryfowej w 45-dniowym terminie określonym w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. W takim przypadku przedsiębiorstwo ogłasza taryfę na swojej stronie internetowej oraz udostępnia w punktach obsługi klientów.
▶ A co jeśli nowe taryfy nie wejdą w życie przed wygaśnięciem starych?
Jeżeli zainicjowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne postępowanie taryfowe nie skończy się przed dniem, w którym wygasają dotychczasowe taryfy (w tym sensie, iż decyzja taryfowa zatwierdzająca nową taryfę nie stanie się ostateczna, nie zostanie ogłoszona i nie upłynie siedmiodniowy termin, po którym ogłoszona taryfa wchodzi w życie), zastosowanie znajdzie art. 24g u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem dotychczasową taryfę stosuje się do dnia wejścia w życie nowej taryfy. Zatem jeżeli nawet postępowania taryfowego nie udałoby się zakończyć w 120 dni, jakie dzielą moment złożenia wniosku taryfowego od dnia, w którym wygasają dotychczasowe taryfy, to przedsiębiorstwo nie pozostanie bez podstawy do dokonywania rozliczeń z odbiorcami usług. Oczywiście w praktyce norma ta znajdzie zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, kiedy organ regulacyjny wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia taryf, która następnie zostanie uchylona przez organ II instancji, czyli prezesa Wód Polskich, a sprawa trafi do ponownego rozpatrzenia do dyrektora właściwego RZGW.