Samorządy, które zachęcają mieszkańców do montowania nowych urządzeń i obiecują zwrot części kosztów, popełniają błąd. Przepisy wykluczają dofinansowanie zadań zrealizowanych przed zawarciem umowy o dotacji.

Niektóre gminy mają własne programy dopłat do wymiany pieców i innych działań ograniczających smog. W ten sposób zachęcają mieszkańców do pozbycia się kopciuchów, niezależnie od rządowych działań w ramach programu „Czyste powietrze”. Podejmując uchwały, muszą jednak bardzo uważać – zły zapis może spowodować, że wsparcia nie będzie można przyznać. Taka sytuacja miała niedawno miejsce w dolnośląskim Lubaniu. Mieszkańcy, którzy pod koniec ubiegłego roku wymienili za własne pieniądz stare piece na nowocześniejsze, pozostali bez wsparcia z gminy, mimo że ta obiecywała częściowy zwrot poniesionych kosztów. Aby go otrzymać, mieli jedynie w odpowiednim terminie zgłosić fakt wymiany kopciucha do gminy. Jednak nabór wniosków o takie wsparcie został wstrzymany po tym, jak gminną uchwałę zakwestionowała regionalna izba obrachunkowa. RIO wskazała, że przy wymianie pieców zwrot wcześniej poniesionych kosztów, bez odpowiedniej umowy, jest niedozwolony, prawo nie pozwala bowiem na refundację kosztów. – Uchwały rad gmin dotyczące wsparcia na wymianę tzw. kopciuchów opierają się na jedynej obecnie możliwej podstawie prawnej wynikającej z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2338; dalej: p.o.ś.). A te regulacje w sposób jednoznaczny mówią o dotacji w rozumieniu przepisów o finansach publicznych – mówi Mateusz Karciarz z kancelarii Jerzmanowski i wspólnicy. Taki zapis, zdaniem prawnika, wyklucza traktowanie refundacji jako dotacji.
Sądy mówią: nie
I właśnie tak tłumaczyło to RIO, powołując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego udzielanie refundacji mieszkańcom nie jest dopuszczalne. – Z artykułu 403 ust. 4 p.o.ś. wynika, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów o finansach publicznych z budżetu gminy lub powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji – tłumaczy stanowisko RIO i NSA Marcin Nagórek, radca prawny. Przyznaje jednak, że w praktyce przekazywanie środków beneficjentom nie zawsze przebiega sprawnie i szybko. Zdarza się, że mieszkańcy sami decydują się wyłożyć pieniędze na wymianę źródeł ogrzewania, mając nadzieję na ich późniejszy zwrot z budżetu gminy.
Na to, że mogą się przeliczyć, wskazuje m.in. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. (sygn. akt I GSK 1974/19). W badanej sprawie rada miejska dopuściła możliwość finansowania w formie dotacji ze środków budżetowych wydatków dokonanych przed zawarciem umowy. Sąd uznał, że było to działanie błędne, bo ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione. Wydatek taki miałby bowiem charakter refundacji poniesionych kosztów, a nie dotacji. NSA podkreślił, że dopiero po przyznaniu prawa do dotacji można mówić o realizacji zadania publicznego. Sąd zgodził się, że w praktyce finansowej zawierane są umowy o dotacje celowe, w ramach których przyznana dotacja nie jest wypłacana beneficjentowi niezwłocznie po zawarciu umowy – w celu pokrycia z niej przyszłych wydatków – ale wówczas beneficjent finansuje zadanie ze środków własnych, po czym otrzymuje gwarantowane umową środki dotacji refinansującej uprzednio dokonane płatności. – Sąd uznał więc, że wyjątkowo dopuszczalna jest forma refundacji z budżetu gminy czy powiatu, wyłożonych uprzednio przez mieszkańców ich własnych środków finansowych na realizację zadania, np. wymianę źródła ogrzewania, o ile owo wydatkowanie miało miejsce nie przed, lecz po podpisaniu umowy między gminą a beneficjentem na przekazanie dotacji – wyjaśnia Marcin Nagórek.
Podobna kwestia była rozstrzygana przez NSA w wyroku z 24listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 954/15, w analogiczny sposób.
O kwestie refundacji zapytaliśmy samorządy. Karolina Gałecka, rzecznik prasowy urzędu m.st. Warszawy, podobnie jak Paweł Ścigalski, pełnomocnik prezydenta Krakowa ds. jakości powietrza, wskazała, że są zadania, co do których zarówno prawo ochrony środowiska, jak i ustawa o finansach publicznych wykluczają możliwość dofinansowania wydatków zrealizowanych przed zawarciem umowy o dotację. I wiele jednostek samorządu terytorialnego do tego się stosuje. Takie ostre postawienie sprawy powoduje jednak, że wymiana pieców i inne działania mające ograniczyć smog, jak termomodernizacja czy montaż paneli fotowoltaicznych, znacząco się opóźniają. W stolicy np. chętni do wprowadzenia zmian mieszkańcy czekają ponad pół roku na rozpatrzenie wniosków o wsparcie. Tymczasem część z nich byłaby skłonna, korzystając z własnych oszczędności czy dostępnych dla nich kredytów, wymienić piece jeszcze przed sezonem grzewczym lub na jego początku. A to znaczy, że praktycznie sezon 2020/2021 został już stracony i zapewne kilkaset kopciuchów niepotrzebnie zatruwa dziś powietrze. Prawdopodobnie będzie też tak w stosunku do osób, które zdecydują się na złożenie wniosku o dotację w 2021 r.
Zmienić przepisy, poprawić procedury
– Jedynym rozwiązaniem umożliwiającym również refundację zdaje się być zmiana art. 403 prawa ochrony środowiska albo przyjęcie nowych rozwiązań prawnych dających gminom taką możliwość – uważa Mateusz Karciarz.
– Zmiana zasad udzielania dotacji celowej z budżetu m.st. Warszawy zależna jest od modyfikacji w ustawie o finansach publicznych – nie ma również wątpliwości Karolina Gałecka. Tłumaczy, że tylko w takiej sytuacji można byłoby wprowadzić poprawki do obowiązującej uchwały nr XIX/487/2019 Rady m.st. Warszawy z 26 września 2019 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji na terenie m.st. Warszawy, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej. Rzeczniczka przypomina, że Warszawa nie ma inicjatywy ustawodawczej, więc nie mogła formułować postulatów w tym zakresie.
Z kolei Paweł Ścigalski radzi samorządom, by przygotowując tego typu programy, jeszcze przed ich zatwierdzeniem pytały regionalne izby obrachunkowe o interpretację przepisów. – My też często zastanawialiśmy się z prawnikami, czy jakaś formuła jest właściwa, czy nie zostanie podważona. W takiej sytuacji pytaliśmy RIO – mówi pełnomocnik prezydenta Krakowa.
Także Łukasz Gmurczyk, działacz antysmogowy znany jako Smog Wawerski, również uważa, że dotacja jest dla beneficjentów pewniejsza. – Każda inna forma pomocy niesie ryzyko, że ludzie nie dostaną tego, co mieli obiecane, bo albo się trafi kryzys finansowy w gminie, albo zabraknie zewnętrznego wsparcia – mówi. Jego zdaniem tym, co opóźnia wymianę pieców, nie jest kwestia dotacji czy refundacji, ale to, że urząd nie radzi sobie z rozpatrywaniem wniosków. Do stołecznego magistratu wpłynęło ich ok. 2 tys. – Z tego co wiem, w urzędzie jest tylko kilka osób do obsługi różnych działań dotacyjnych – mówi Łukasz Gmurczyk. Jest przekonany, że miasta powinny iść drogą Krakowa i tworzyć dodatkowe etaty na obsługę mieszkańców wymieniających stare piece albo zlecić to zadanie firmie zewnętrznej. Jak twierdzi aktywista, w stolicy rozliczono dotychczas ok. 500 wniosków (czyli tym samym dokonano tylu działań ograniczających smog), 1500 osób wciąż czeka na decyzje magistratu.
Rządowy program z odsieczą
Czy mieszkańcy Lubania, którzy, dokonali wymiany pieców, są w sytuacji całkowicie bez wyjścia? Niekoniecznie. Refundację, czyli sfinansowanie wcześniej wykonanych instalacji, przewiduje rządowy program „Czyste powietrze”. Tak więc, jeśli piece spełniają wymagania określone w załącznikach do tego programu (m.in. są fabrycznie nowe, dopuszczone do obrotu, odpowiedniej klasy, bezpieczne i, jeżeli jest to wymogiem prawnym – zainstalowane przez osoby z uprawnieniami), to można wystąpić o wsparcie udzielane przez wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. – Pod warunkiem że prace nie zostały rozpoczęte wcześniej niż sześć miesięcy przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie i nie wcześniej niż 15 maja 2020 r. – zastrzega Aleksander Brzózka, rzecznik prasowy Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Przedstawiciel ministerstwa twierdzi jednak, że lepszym rozwiązaniem byłoby, gdyby gminy zamiast tworzyć własne, często nieefektywne programy, dołączały do ogólnopolskiego i wspomagały mieszkańców w przygotowaniu wniosków. [ramka] Resort w tym celu przygotował pakiet zachęt dla JST, którego budżet wynosi 100 mln zł. Decyzje, czy z tego skorzystać, gminy muszą podjąć szybko, bo do końca lutego br.
Fragment odpowiedzi Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 17 lutego 2021 r.
Smog truje, a my nawet o tym nie wiemy. Ostrzeżenia okazują się spóźnione i nieskuteczne

Zobacz również
(…) Premiując gminy, oferujemy im refundację kosztów do 150 zł za złożony wniosek o dofinansowanie na podwyższony poziom wsparcia oraz refundujemy koszty gmin w wysokości 50 zł za wniosek o podstawowy poziom dofinansowania. Do otrzymania tych środków niezbędne jest zgłoszenie chęci podpisania przez jednostkę porozumienia z właściwym wojewódzkim funduszem ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Ponadto przygotowaliśmy pakiet zachęt dla gmin, którego budżet wynosi 100 mln zł. Każda JST, która zawarła bądź zawrze do końca maja 2021 r. porozumienie o współpracy przy programie „Czyste powietrze”, otrzyma grant w wysokości 30 tys. zł na uruchomienie punktu informacyjno-konsultacyjnego do obsługi mieszkańców na potrzeby tego programu. Warunek – pisemne zgłoszenie chęci uruchomienia takiego punktu w gminie do WFOŚIGW do końca lutego br. Dodatkowo przyprowadzony zostanie konkurs dla najbardziej aktywnych gmin pod względem liczby wszystkich składanych wniosków w danym roku. Jego budżet wyniesie aż 16 mln zł.