To, jakiej wielkości są jego kawałki, zależy od tego, czy zostało upieczone odpowiednio duże ciasto (wypiekiem tortu jest określanie łącznej wysokości subwencji oświatowej na dany rok). Przyczyną niezadowolenia większości samorządów jest poczucie, że tort jest za mały. Tymczasem z formalnego punktu widzenia nie da się nawet określić, czy jest on za duży czy za mały, gdyż subwencja nie jest dochodem, który gwarantuje pokrycie konkretnych wydatków. To jest pierwsza rzecz, którą należy zmienić.
Reklama
Należy określić precyzyjne i znane wszystkim zasady naliczania łącznej wysokości subwencji oświatowej. Najlepiej, aby odnosiły się one do konkretnych wydatków ponoszonych na oświatę w samorządach. Najbardziej wdzięczne wydają się te, które są dość precyzyjnie opisane w prawie oświatowym. Myślę tutaj o wynagrodzeniach nauczycieli oraz dotacji dla niesamorządowych jednostek oświatowych. Są to wydatki w dużej mierze niezależne od decyzji konkretnego samorządu i opisane w ustawach lub rozporządzeniach. Brakuje tak naprawdę niewielu standardów, aby można było je obiektywnie wskazać. Tymi brakującymi standardami są minimalna kalkulacyjna wielkość oddziału klasowego oraz pomocy psychologiczno-pedagogicznej.
Dopiero mając upieczony prawidłowy tort, można dyskutować o jego sprawiedliwym podziale. W dyskusji o dystrybucji subwencji najczęściej przewijają się trzy postulaty. Żeby podział był prosty, obiektywny i oddający rzeczywistość. Problem jednak w tym, że nie da się tych trzech wytycznych spełnić jednocześnie. Jeśli podział będzie prosty i obiektywny, to nie odda dobrze zróżnicowanej rzeczywistości wydatkowej w szkołach. Jeśli będzie prosty i oddający rzeczywistość, to nie może być obiektywny. I na końcu, podział może być obiektywny i oddający rzeczywistość, ale nie może być prosty. Mam głębokie przekonanie, że z tych trzech rzeczy najroztropniej jest zrezygnować z prostoty. W dobie komputerów to, czy ma się trzydzieści wskaźników jak przed wielu laty, czy ponad siedemdziesiąt jak obecnie, nie ma większego znaczenia. A zyskujemy obiektywizm i realność.
Niewątpliwie obecny sposób podziału jest precyzyjny. Raczej nie jest prosty. Można też mieć wątpliwości co do jego obiektywizmu i z całą pewnością nie oddaje on dobrze rzeczywistości wydatkowej w samorządach. Owszem, część wskaźników generujących poszczególne kwoty odpowiada w dobrym stopniu ponoszonym wydatkom, ale w przeważającej części obecny algorytm podziału abstrahuje od realiów po stronie wydatkowej. Jest mocno skupiony na optymalizacji, która prowadzi do jak największej liczby dzieci przypadających na etat nauczyciela. Im ich więcej w przeliczeniu na jeden etat, tym sytuacja ekonomiczna samorządu jest lepsza. Gdzieś jednak powinna być postawiona granica tej optymalizacji, a w obecnym systemie jej po prostu nie ma.
Najprościej to wyjaśnić na przykładzie. Jeden samorząd ma w szkole podstawowej oddziały o liczebności 16 uczniów, a drugi – 24 uczniów. W zakresie obowiązkowych zajęć edukacyjnych jeden i drugi zatrudniają taką samą liczbę nauczycieli i tyle samo im płacą, ale ten drugi samorząd otrzyma w przybliżeniu o 50 proc. wyższą subwencję niż pierwszy. Czy są istotnie ku temu powody? Sądzę, że ich nie ma. Uważam, że drugi samorząd powinien wprawdzie otrzymać więcej, gdyż po pierwsze, pewna część wydatków generuje się z liczby uczniów (nie wszystko w szkole to zajęcia obowiązkowe w oddziałach klasowych), a po drugie, system powinien działać nieco optymalizująco, ale nie musi to być aż 50 proc. więcej.
Tu dochodzimy do zasadniczego postulatu polegającego na zmianie zasad podziału w taki sposób, aby bardziej oddawał realne wydatki ponoszone w jednostkach oświatowych. Wydatki te nie zależą tak bardzo od uczniów jak od nauczycieli, a liczba nauczycieli w zasadniczej mierze pochodzi od liczby oddziałów klasowych.
Sposobów realizacji tego postulatu jest wiele. Można rozwijać myśl, którą rozpoczęło i nie dokończyło Ministerstwo Edukacji Narodowej kilka lat temu, w postaci podziału opartego w odpowiedniej proporcji na uczniu i oddziale klasowym. Można podział oprzeć na etatach nauczycieli. W jednym i drugim przypadku nie da się uciec od określenia brakujących standardów. Wystarczą wytyczne kalkulacyjne, które nie muszą mieć charakteru bezwzględnego. Na przykład minimalna wielkość oddziału nie musi oznaczać, że nie mogą istnieć oddziały mniejsze, ale jeśli samorząd podejmie decyzję o finansowaniu mniejszych klas, będzie wiedział, że w pewnym stopniu pokryje to z dochodów własnych. Z drugiej strony jeśli oddział będzie powyżej minimalnego standardu, to samorząd będzie miał gwarancję finansowania z budżetu państwa określonej grupy wydatków przez niego generowanych.