Pracownicy administracji rządowej i samorządu terytorialnego są funkcjonariuszami publicznymi i korzystają ze szczególnej ochrony, którą zapewniają im przepisy ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. nr 88 poz. 553 z późn. zm.). Z takiej samej ochrony korzystają też pracownicy organów kontroli państwowej oraz organów kontroli samorządu terytorialnego. Dlatego za naruszenie ich nietykalności cielesnej, znieważenie i czynną napaść na nich grożą znacznie wyższe kary, niż wówczas gdy ofiarą takiego samego przestępstwa padnie zwykły obywatel. Za czynną napaść na urzędnika samorządowego sąd może wymierzyć wyrok do 10 lat pozbawienia wolności, a wówczas gdy w wyniku jej doznał on ciężkiego uszczerbku na zdrowiu – nawet do 12 lat, a za znieważenie go – nawet do trzech lat.

Taka ochrona przysługuje urzędnikom przede wszystkim, gdy zostali napadnięci podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, ale także wówczas gdy do bezprawnego zamachu doszło w innych okolicznościach. W tym przypadku istotne będzie ustalenie, czy zamachu dokonano z powodu wykonywanego przez tę osobę zawodu lub zajmowanego stanowiska. Gdy takie były przyczyny napaści, to wówczas sprawca zostanie ukarany na takich samych zasadach jak za przestępstwo przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego.

Artykuł 115 par. 13 pkt. 4 kodeksu karnego wyłącza jednak spod tej ochrony osoby, które pełnią funkcje usługowe, mimo że są zatrudnione w jednostkach samorządu terytorialnego, administracji rządowej, organach kontroli państwowej albo organach kontroli samorządu terytorialnego. Dlatego za naruszenie ich nietykalności cielesnej sprawcy zostanie wymierzona niższa kara.

Obiekcje prawników

Podczas rozpoznawania przez sądy spraw o napaść na konkretne osoby wśród prawników pojawiły się wątpliwości co do tego, którzy pracownicy organów samorządu terytorialnego oprócz urzędników siedzących za biurkiem korzystają ze szczególnej ochrony jako funkcjonariusze publiczni, a którzy wykonują jedynie funkcje usługowe.

– Na rzecz gminy pracują strażnicy miejscy, policjanci, kontrolerzy biletów w autobusach, geodeci, a nawet kierowcy miejskich autobusów. Tylko niektórzy z nich są objęci szczególną ochroną. Tymczasem są też pracownicy, którzy oprócz funkcji usługowych pełnią również inne zadania na rzecz jednostek samorządu terytorialnego – zwraca uwagę adwokat dr Sebastian Koczur prowadzący własną kancelarię. Jego zdaniem w tym zakresie w przepisach pojawiła się luka prawna i dlatego należy podjąć działania legislacyjne aby je uściślić i sprecyzować bardzie konkretnie. Nie wystarczy czekać na to, by Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie dokonał interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcje usługowe na rzecz gminy. Zanim w ten sposób dojdzie do ujednolicenia wykładni tego przepisu może minąć wiele lat – dodaje mecenas Koczur.

Wątpliwości mają też pracownicy urzędów. Twierdzą, że wprawdzie utarła się praktyka, iż np. urzędnik, który pojechał na wizję lokalną i wykonuje pracę poza lokalem gminy, korzysta z takiej samej ochrony, jak wówczas gdy świadczy pracę siedząc za biurkiem, ale być może w razie zamachu na niego sąd karzący sprawcę będzie innego zdania. Uważają, że taka sama sytuacja może powstać na sali sądowej np. w razie osądzania sprawcy napadu na kuriera, zatrudnionego na zleceniu, który doręcza obywatelom pisma z gminy. Podobnie jak na listonosza, ponieważ za główną przyczynę tego czynu można uznać chęć zdobycia gotówki zaś nietykalność cielesna tej osoby zostanie naruszona przy okazji.

Urzędnik w mundurze

Z kolei strażnicy miejscy nie mają wątpliwości, że korzystają ze statusu funkcjonariusza publicznego, mimo że nie wynika to wprost z przepisów kodeksu karnego, a umowę o pracę zawierają najczęściej ze swoim komendantem, a nie bezpośrednio z gminą lub z miastem.

– Artykuł 23 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o straży gminnej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1383) stanowi, że strażnik w związku z wykonywaniem czynności służbowych korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Strażników często nazywa się urzędnikami w mundurach, bo podejmują takie działania w trakcie pełnienia obowiązków jak inni funkcjonariusze – przekonuje Marek Anioł, rzecznik straży miejskiej w Krakowie.

W dyskusji nad ochroną osób świadczących usługi na rzecz gminy pojawiają się też głosy, że nie może to być zbyt szeroka grupa osób.

– Przepisy kodeksu karnego ustanawiające zaostrzony rygor karania przestępstw popełnionych przeciwko funkcjonariuszom publicznym mają na celu ochronę działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim podmioty te wykonują władzę publiczną. Nie ma natomiast uzasadnienia do obejmowania nimi działalności, która jest poza zakresem imperium i jako taka nie ma wyłącznego charakteru – mówi Grzegorz P. Kubalski ze Związku Powiatów Polskich. – Sam fakt, że osoby pełniące niektóre zawody są bardziej narażone na agresję nie jest jeszcze dostatecznym uzasadnieniem do przyznawania im szczególnej ochrony prawnokarnej – w takim przypadku ochrona taka powinna chociażby przysługiwać wszystkim pracownikom ochrony – dodaje Grzegorz Kubalski, powołując się przy tym na niedawne orzeczenie Sądu Najwyższego – postanowienie z 25 września 2013 r., sygn. I KZP 9/13 o tym, że kontroler biletów samorządowego transportu zbiorowego podlega ochronie na zasadach ogólnych, tak jak każdy obywatel kraju wykonujący swoją pracę.

Z orzecznictwa

Wątpliwości powstały co do tego, czy kontroler biletów w środkach komunikacji miejskiej jest funkcjonariuszem publicznym wówczas gdy jest zatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego, skoro wykonuje tam wyłącznie czynności usługowe.

Agresywny pasażer bez powodu skopał i opluł kontrolera. Wymierzając za ten czyn dosyć niską karę, bo 8 miesięcy ograniczenia wolności i zobowiązanie skazanego do dozorowanej pracy po 20 godzin miesięcznie na cele społeczne, sąd rejonowy potraktował agresora, tak jakby zaatakował zwykłego obywatela, a nie funkcjonariusza publicznego. Za zwykłą napaść grozi kara do roku pozbawienia wolności. Naruszenie czci, dobrego imienia i integralności osobistej osoby niebędącej funkcjonariuszem publicznym to przestępstwa przewidziane w art. 212–217 kodeksu karnego.

Sąd podkreślił, że uprawnienia przyznane kontrolerowi przez ustawę z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1173) nie doprowadziły do tego, że stał się on funkcjonariuszem publicznym. Tym bardziej, iż przepisy ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) poprawiają stanowisko pracy kontrolera zaliczają do pomocniczych i obsługi.

Tych wywodów sądu nie podzielił prokurator, który na rozprawie prezentował akt oskarżenia. Stwierdził w nim, że napastnik publicznie okazał swojej ofierze lekceważenie porządku prawnego, a w dodatku, jego zdaniem, rola kontrolerów nie ogranicza się wyłącznie do czynności usługowych. Wniósł apelację, w której dowodził, że kontrolerzy są funkcjonariuszami publicznymi i dlatego sprawcy należało wymierzyć karę znacznie surowszą.

Sąd drugiej instancji też miał wątpliwości co do tego, kim jest kontroler biletów i jaka kara powinna grozić za znieważenie go. Dlatego wystosował pytanie prawne do Sądu Najwyższego o to, czy sprawowane przez pokrzywdzonego funkcje zalicza się do usługowych i od odpowiedzi na nie uzależnił treść wyroku, który miał wydać. Mógł bowiem uchylić wyrok dotychczasowy, bo napastnik powinien zostać ukarany znacznie surowiej, lub utrzymać wyrok sądu pierwszej instancji w mocy, bo poszkodowany nie korzysta ze szczególnej ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych.

Sąd Najwyższy uznał, że sprawdzający bilety w tramwajach i autobusach nie jest funkcjonariuszem publicznym i dlatego za naruszenie jego nietykalności przez agresywnych pasażerów grożą niższe kary.

– W warunkach gospodarki wolnorynkowej publiczny transport zbiorowy jest prowadzony nie tylko przez jednostki samorządu terytorialnego, lecz również przez przedsiębiorców. Objęcie szczególną ochroną samorządowych kontrolerów byłoby wątpliwe z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż bez dostatecznego uzasadnienia stawiałoby ich w uprzywilejowanej pozycji w porównaniu z kontrolerami w transporcie prowadzonym przez przedsiębiorców – wyjaśnia Grzegorz Kubalski.

Stąd nauczka dla gmin, że same muszą zadbać o tę kategorię pracowników, np. przydzielając im do pomocy straż miejską podczas sprawdzania biletów na szczególnie niebezpiecznych odcinkach tras komunikacyjnych.

Kto jest szczególnie chroniony

Funkcjonariuszem jest:

● policjant,

● strażnik miejski,

● urzędnik gminny roznoszący pisma.

Funkcjonariuszem nie jest:

● kontroler biletów,

● listonosz,

● kierowca miejskiego autobusu,

● konduktor miejskiego autobusu.