W debacie publicznej dotyczącej sytuacji finansów samorządu terytorialnego łatwo może się zgubić nie tylko przeciętny obywatel, ale nawet i niejeden ekspert. Słyszymy bowiem dwie całkowicie różne narracje.
Rząd twierdzi, że byliśmy w ostatnich latach świadkami bezprecedensowego wzrostu dochodów podsektora samorządowego sektora finansów publicznych i dzięki temu sytuacja w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego jest bardzo dobra. Z kolei przedstawiciele samorządu konsekwentnie wskazują na pogarszanie się ich sytuacji i domagają się zmian w zakresie źródeł dochodów. Gdzie zatem tkwi prawda?
Istotnie – na przestrzeni minionych lat w znaczący sposób wzrósł poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Między rokiem 2004 a 2019 był to ogółem wzrost przeszło trzykrotny. Warto jednak zauważyć, że był to wzrost powiązany ze zmianą struktury dochodów i wyraźnym wzrostem znaczenia dotacji w dochodach. Dochody własne, które powinny stanowić podstawę funkcjonowania samorządu, wzrosły o czynnik 2,88, podczas gdy subwencja ogólna – obejmująca w szczególności środki przeznaczone przez rząd na finansowanie oświaty – wzrosła zaledwie o czynnik 1,97, podczas gdy dotacje – o czynnik 6,18. Jest to w dużej mierze spowodowane programem 500+. O fakcie, iż wzrost dochodów jako takich nie zawsze oznacza wzrost dochodów rozporządzalnych, należy pamiętać.
DGP
Najistotniejszym składnikiem dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego jest udział w podatku dochodowym od osób fizycznych. Tylko to jedno źródło daje przeszło 40 proc. ogólnej kwoty dochodów. Wykonanie dochodów podatkowych za I półrocze pokazuje, że udział w PIT jest kwotowo wyraźnie niższy od ubiegłorocznego. Ogółem rok do roku w I półroczu nastąpił spadek wpływów z głównego źródła dochodów własnych JST o 6,8 proc. Składają się na to różne czynniki – po części jest to efekt ulg podatkowych wprowadzonych w II połowie ub.r. bez żadnej rekompensaty dla JST, po części efekt COVID-19. O ile jeszcze do niedawna można było mieć nadzieję, że w okresie jesiennym nastąpi poprawa sytuacji i zmniejszenie zamknie się na poziomie zaledwie 2–3 proc., to w obecnej sytuacji epidemicznej trudno jest na to liczyć.
Patrz wykres 2
Warto wreszcie zwrócić uwagę na to, iż uszczerbek w udziale z PIT nie jest rozłożony równomiernie. W największym stopniu są nim dotknięte miasta, w tym miasta na prawach powiatu. Obronną ręką wychodzą gminy wiejskie, co jest związane chociażby ze strukturą osób płacących na tych terenach podatek dochodowy od osób fizycznych.
Patrz wykres 3
Należy przy tym zauważyć, że przywołane odsetki pod pewnymi względami zaburzają obraz rzeczywistości. Dlaczego? W ostatnich latach rok do roku występował wzrost dochodów z PIT przekraczający 10 proc. – co umożliwiało pokrycie rosnących kosztów. Sytuacja po pierwszym półroczu oznacza zatem, że nie tylko cały prognozowany wzrost został wyzerowany – mamy do czynienia z nominalnym spadkiem dochodów z PIT. Tymczasem koszty realizacji poszczególnych zadań publicznych rosną i to w sposób bardzo wyraźny. Jednoznacznie pokazują to wybrane wskaźniki. Nie przeszkadza to rządowi proponować rozwiązaniań, które pogłębią spadek dochodów własnych – przykładowo procedowana obecnie nowelizacja ustaw podatkowych przyniesie ulgę przedsiębiorcom i zwiększenie dochodów budżetu państwa, kosztem budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęcie tej regulacji spowoduje, że poziom dochodów z PIT w JST spadłby poniżej poziomu roku 2018.
Patrz wykres 4
Wzrost wydatków bieżących wynika jednak nie tylko z ogólnego wzrostu wynagrodzeń czy cen towarów i usług. Najpoważniejszą pozycją wydatkową w bud żetach JST jest oświata, która wymaga coraz większego zaangażowania dodatkowych środków ponad kwoty otrzymywane w ramach części oświatowej subwencji ogólnej. Strona rządowa wskazuje, że kwoty subwencji rosną corocznie przy konsekwentnie spadającej liczbie uczniów – sugerując nieefektywne wydatkowanie środków. Pamiętać jednak należy, że w ramach wydatków oświatowych czynnikiem kosztotwórczym jest nie tyle uczeń, ile nauczyciel. A ich liczba zmniejszała się w niewielkim stopniu. Jest to zrozumiałe – w warunkach małej szkoły spadek uczniów nawet o 1/3 nie daje możliwości likwidacji któregoś z oddziałów klasowych na danym poziomie, a to oznacza, że nawet przy zmniejszonej liczbie uczniów bez większych zmian pozostaje liczba nauczycieli. Na przywołanym wykresie warto jest zwrócić szczególną uwagę na skok zatrudnienia nauczycieli po roku 2016. Jest to efekt wdrożonej reformy edukacji, której konsekwencją było w szczególności zwiększenie zapotrzebowania na nauczycieli. Przejście danego rocznika do gimnazjum powodowało bowiem ponowny rozdział uczniów na klasy i wzrost średniej liczebności klasy – wynikający chociażby z wchłonięcia w ramach większych podmiotów klas pochodzących z małych szkół i tym samym mniejszą liczbę nauczycieli. Obecnie niewielkie oddziały klasowe są doprowadzane do poziomu klasy VIII – i ten efekt jest wyraźnie widoczny.
Patrz wykres 5
Konsekwencją takiej sytuacji jest znaczący wzrost wysokości środków własnych koniecznych do przeznaczenia przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego na realizację zadań oświatowych. Na przestrzeni lat 2015–2019 był to wzrost o prawie 9 mln zł, a więc prawie o połowę w porównaniu z rokiem 2015. Warto zauważyć, że jest to kwota porównywalna z całym wzrostem udziału w PIT przypadającym jednostkom samorządu terytorialnego. Jeszcze raz należy podkreślić – jest to wzrost wydatków ponad otrzymywane środki z części oświatowej subwencji ogólnej. Wzrost kwot finansowania byłby jeszcze mniej niepokojący, gdyby odbywał się przy stałym udziale procentowym. Tak jednak nie jest – rząd w coraz mniejszym stopniu uczestniczy bezpośrednio w finansowaniu oświaty, domagając się większego udziału poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.
Patrz wykres 6
Taka sytuacja wydaje się być w ostatnim czasie standardem. Dokonywane zmiany prawne z jednej strony zmniejszają dochody własne jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej zwiększają wydatki bieżące. Tym samym następuje ograniczenie możliwości finansowania przedsięwzięć rozwojowych ze środków własnych. Oczywiście tworzone są rządowe fundusze – takie jak Fundusz Dróg Samorządowych czy Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych. Są one zastrzykiem środków dla JST, ale środków rozdzielanych w sposób nie do końca transparentny, w dodatku bez gwarancji trwałości.
Utrzymanie obecnego trendu zmian może i nie zagrozi istnieniu samorządu jako takiego, ale przekreśli istotę jego funkcjonowania – samodzielną realizację zadań na podstawie pieniędzy otrzymanych w wysokości adekwatnej do przyznanych do realizacji zadań.



DGP
Utrzymanie obecnego trendu zmian dotyczących samorządów może i nie zagrozi ich istnieniu, ale przekreśli istotę jego funkcjonowania – samodzielną realizację zadań na podstawie pieniędzy otrzymanych w wysokości adekwatnej do przyznanych do realizacji zadań