Brak jest przepisu, który zobowiązywałby samorząd do wydzierżawiania nieruchomości wyłącznie na cele zgodne z zapisami planu miejscowego. Powstaje jednak pytanie , czy tereny, których przeznaczenie zostało zmienione w akcie planistycznym, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy? Niektórzy eksperci mają wątpliwości
Podstawowym narzędziem do regulowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę jest plan miejscowy. Zawiera on przepisy określające przeznaczenie terenu i wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na objętym nim obszarze. Powstaje jednak pytanie, czy gmina zawsze musi się kierować planem? Załóżmy, że przed jego wejściem w życie grunt był wydzierżawiany na cele rolnicze (np. była to łąka). W planie zmieniono jego przeznaczenie na zabudowę usługową i teren zieleni publicznej. Gmina nie planuje tam w najbliższym czasie rozpoczęcia inwestycji. Czy może go dalej dzierżawić na cele rolnicze? Okazuje się, że odpowiedź na to pytanie nie jest prosta – eksperci są podzieleni, a judykatura milczy.

Bez formalnych przeciwwskazań, ale wątpliwe

– Przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego nie zawsze ingerują w sferę umów cywilnoprawnych – tłumaczy dr hab. Maciej Nowak z Katedry Prawa i Gospodarki Nieruchomościami Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie. I dodaje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa m.in. przeznaczenie terenu oraz zasady jego zagospodarowania. – W przeważającym zakresie odnosi się to do realizacji przyszłych inwestycji, a nie wcześniejszego faktycznego korzystania z nieruchomości (nie licząc przepisów określających tymczasowy sposób korzystania z nieruchomości) – twierdzi dr hab. Maciej Nowak. Zdaniem eksperta, jeżeli konkretna umowa, np. między gminą a rolnikiem, nie przewiduje realizacji inwestycji na danym obszarze ani uzyskania decyzji, dla których plan miejscowy byłby punktem odniesienia, nie ma formalnych przeciwwskazań do jej zawarcia. – Należy jednak dodać, że gminy są szczególnie zobowiązane do prowadzenia odpowiedzialnej polityki przestrzennej i ochrony ładu przestrzennego – zaznacza dr hab. Maciej Nowak. Dlatego, w jego ocenie, zawieranie tego typu umów, bez wyjątkowych argumentów, należy uznać za działania wątpliwe. Ale, co istotne, nie jest to wystarczającą podstawą do podważenia od strony formalnoprawnej konkretnej umowy.

Tymczasowe zagospodarowanie

Wtóruje mu dr Magdalena Niziołek, radca prawny. Według niej co do zasady zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie nakłada obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na nieruchomościach rolnych, które mogą być wykorzystywane na cele inne niż rolne. – Artykuł 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania – mówi prawniczka. Przywołuje wyrok NSA z 8 października 2015 r. (sygn. akt II OSK451/14), w którym sąd stwierdził, że art. 35 u.p.z.p. odnosi się do terenów, których dotychczasowy sposób zagospodarowania różni się od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonego w obowiązującym planie miejscowym. Jeżeli w planie miejscowym nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas tereny te mogą być z mocy art. 35 u.p.z.p. wykorzystane w dotychczasowy sposób. – Orzeczenie to oznacza, że nieruchomość może być przez dziesięciolecia wykorzystywana rolniczo, a mimo tego winna być traktowana jako nierolna – twierdzi dr Magdalena Niziołek. I dodaje, że dopuszczalność wykorzystywania rolniczego nieruchomości, której przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego się zmieniło, oznacza, że właściciel gruntu (w tym także JST) może oddać nieruchomość nierolną w dzierżawę, na mocy której nieruchomość ta będzie wykorzystywana na cele rolnicze.

Ustalenie przeznaczenia na przyszłość

Podobne zdanie ma Łukasz Łanoszka, radca prawny i partner w kancelarii Konieczny, Wierzbicki. Według niego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie zabrania dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości, a jedynie określa zasady tego zagospodarowania na przyszłość. I dodaje, że jeżeli nieruchomość stanowi pastwisko, to dalej może być wykorzystywana jako pastwisko, a jedynie nie można zmienić jej przeznaczenia na inne niż wskazane w miejscowym planie. Prawnik twierdzi, że brak jest przepisu, który zobowiązywałby gminę do wydzierżawiania nieruchomości wyłącznie na cele zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśla, że jest to oczywiście pożądany sposób postępowania, jako że gmina sama ten plan uchwala, tym niemniej nie jest wykluczone wykorzystanie nieruchomości w dotychczasowy sposób do czasu zagospodarowania jej zgodnie z planem. – Organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, a wobec braku przepisów regulujących tę kwestię należy uznać, iż decyzja co do wydzierżawienia nieruchomości leży w zakresie nieuprawnień właścicielskich gminy wynikających z prawa cywilnego – zaznacza Łukasz Łanoszka.
Jego zdaniem gmina ma swobodę co do podjęcia decyzji o przeznaczeniu nieruchomości pod dzierżawę, także na cele niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz zgodne z prawem (zakładając, iż wykorzystanie nieruchomości jako pastwiska nie jest zabronione). – W zakresie oddania tej nieruchomości w dzierżawę gminę wiąże jedynie ustawa o gospodarce nieruchomościami, w zakresie trybu i sposobu oddania nieruchomości w dzierżawę – dodaje prawnik.

Zdanie odrębne

Odmienną opinię prezentuje Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Zasadniczo uważa on, że jeżeli w planie miejscowym gmina ustaliła przeznaczenie nieruchomości pod usługi i zieleń, to w tym przeznaczeniu nie mieszczą się cele rolnicze. Według prawnika gmina nie może więc wydzierżawić gruntu z innym przeznaczeniem niż to określone w planie miejscowym. Zdaniem Mateusza Karciarza świadczy o tym art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Ekspert podaje tu wyrok WSA we Wrocławiu z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wr 10/19), w którym stwierdzono, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie zmienia plan miejscowy, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, aż do ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
Podstawa prawna:
• art. 35 i 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1278)
• ustawa o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 782)