Ani plan miejscowy, ani przepisy środowiskowe nie pomogą w zablokowaniu inwestycji. Nadzieja w nadzorze budowlanym i… innych regulacjach specustawy.
DGP
Stało się tak, jak przewidywaliśmy na początku pandemii. Przepis mający służyć budowie infrastruktury niezbędnej do obsługi zdarzeń związanych z koronawirusem został wykorzystany przez dewelopera do rozpoczęcia budowy osiedla w otulinie rezerwatu przyrody.
Wkrótce po uchwaleniu specustawy o COVID-19 w tekście „Obiekty na czas epidemii, problem na lata” (dodatek Samorząd i Administracja z 15 kwietnia 2020 r., DGP nr 73) pisaliśmy, że przepisy, w tym budowlane, przyjęte ad hoc w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1493) mogą przysporzyć gminom wielu problemów. Upraszczają bowiem maksymalnie procedury budowlane dla obiektów niezbędnych do zwalczania epidemii. Przestrzegaliśmy, że jeśli inwestor zastosuje te regulacje w innym celu, może mieć to poważne konsekwencje, np. skutkować zniszczeniem zabytków albo krajobrazu. I jak się okazuje, mieliśmy rację.
Tuż przed końcem obowiązywania wspomnianych przepisów (chodzi o art. 12 specustawy, który stracił moc prawną 5 września 2020 r.) do wystawionej przed urzędem powiatu warszawskiego-zachodniego skrzynki wrzucona została informacja o rozpoczęciu budowy osiedla 15 domów jednorodzinnych. Deweloper Spółka Sawa Solec Residence tłumaczyła, że inwestycja ma na celu „zarówno zapobieganie rozprzestrzenianiu się choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2, jak również zwalczanie skutków (w tym skutków o charakterze społeczno-gospodarczym) tej choroby” (cytat z przesłanego nam oświadczenia). Inaczej odebrało to starostwo warszawskie-zachodnie. – Uznaliśmy ją za samowolę i zgłosiliśmy do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Nie ostemplowaliśmy dołączonego do pisma dziennika budowy. Gdybyśmy to zrobili, inwestor mógłby uznać, że ma zgodę na budowę – mówi starosta Jan Żychliński.

Minimalne procedury

Cały problem w tym, że dokonując inwestycji związanej z COVID-19, podmiot – zgodnie z wspomnianym przepisem – musiał tylko poinformować organ administracji architektoniczno-budowlanej o swoich działaniach. Czyli podać rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia oraz powiadomić, jak obiekt był dotychczas użytkowany (jeśli chodziło o remont) i jakim celom będzie służył. Już wtedy, gdy pisaliśmy o tych przepisach po raz pierwszy, eksperci byli zaskoczeni ich lakonicznością i brakiem kontroli nad takimi działaniami. Nie zostało też skonkretyzowane, jakiego rodzaju obiekty mogłyby w ramach tego rodzaju specjalnych przepisów powstawać. – Ustawodawca nie wyposażył organów administracji architektoniczno-budowlanej w żaden instrument pozwalający na zablokowanie robót budowlanych zgłoszonych w trybie art. 12 ust. 1 spec ustawy i to nawet w przypadku, gdy już na pierwszy rzut oka można było stwierdzić brak podstaw do korzystania z tego trybu – zauważa Mirosław Rymer, radca prawny z kancelarii Płaza & Głąb i doradca prawny śląskiego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Gmina Stare Babice, na której terenie leży kontrowersyjna inwestycja, nie uważa jednak, by sprawa była przegrana. – Byłoby błędem, gdybym uznał, że państwo nie ma żadnych możliwości prawnych, by bronić się przed sytuacją, w której część judykatury postrzega art. 12 ust. 1 jako dający możliwość prowadzenia tego typu inwestycji – mówi Michał Więckiewicz, sekretarz gminy. W jego ocenie inwestor zawsze powinien zapoznać się z uzasadnieniem i celem, dla jakiego ustawodawca tworzy przepisy. Dlatego nie ma żadnego uzasadnienia, by budowę osiedla prowadzić w trybie przewidzianym dla ratowania zdrowia czy życia ludzkiego albo bezpieczeństwa osób. Przedstawiciel gminy przekonuje też, że na tym terenie wiążący jest plan zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. i studium z 2006 r. Przypomina również stanowisko radnych z 2020 r., w którym nie zgodzili się na zagospodarowanie tego samego terenu w ramach lex developer. – Miejscowy plan dopuszcza zalesienie tego miejsca – podkreśla Michał Więckiewicz.

Plany zagospodarowania i ochrona przyrody

Tylko że uchwalając art. 12 specustawy, dopuszczono również sytuację, w której inwestycja nie musi powstać tam, gdzie pozwala na to plan miejscowy. – Przy inwestycjach związanych z COVID-19 wykluczona została ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378). I to, że gmina przewidziała tam tereny leśne, nie ma znaczenia – mówi radca prawny Krzysztof Gruszecki.
Stare Babice szukają więc szansy w przepisach środowiskowych. – Artykuł 12 nie mówi nic o decyzjach środowiskowych. A skoro tak, to do przepisów o COVID-19 należy je stosować – twierdzi Michał Więckiewicz. Przekonuje, że jeżeli po wygaśnięciu epidemii osiedle zostałoby nawet zlikwidowane, to zniszczenia terenu byłyby nieodwracalne.
Jednak z wykorzystaniem do obrony przed deweloperem przepisów środowiskowych też może być problem. Krzysztof Gruszecki specjalizujący się w prawie środowiskowym przypomina, że zarówno wycięcie drzew, jak i zniszczenie tamy bobrom skutkuje tylko odpowiedzialnością karną lub administracyjną, ale nie hamuje inwestycji. – Nawet jeżeli specustawa nie wyłącza przepisów o ochronie środowiska, to żeby one znajdowały zastosowanie, muszą w tym zakresie obowiązywać. Rozważać można tylko decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych, jeżeli byłaby wymagana – wyjaśnia mec. Gruszecki. Dodaje, że sprawdzenia wymaga, czy obiekt kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. – Do rozważenia jest, czy z uwagi na sąsiedztwo obszarów Natura 2000 można nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na ten obszar, ale robi się to w ramach wydawania decyzjo o realizacji przedsięwzięcia. Jeżeli nie ma pozwolenia na budowę, to nic z tego – twierdzi Krzysztof Gruszecki. Jego zdaniem specustawa i w tym miejscu nie została przemyślana – nie przewidziano, jakie skutki dla środowiska może wywołać.
Drogę uznania inwestycji za znacząco oddziałującą na środowisko proponuje
natomiast Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska (pismo z 17 września 2020 r. nr WPN-I.677.25.2020.AZ.2). Według niej podstawę do tego daje par. 3 ust. 1 pkt 55b rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Wskazuje on, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. zabudowę mieszkaniową nieobjętą planem miejscowym o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, jeżeli – a tak jest w opisywanym przypadku – teren znajduje się w otulinie rezerwatu przyrody. RDOŚ zwraca też uwagę na par. 3 ust. 1 pkt 74 tegoż rozporządzenia, na podstawie którego można zakwestionować zbyt duży pobór wód podziemnych. Twierdzi też, że zgodnie z art. 64 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1298) zgłoszenie powinno pozostać bez rozpatrzenia. Tylko że uchylając obowiązywanie prawa budowlanego, art. 12 uchylił też zgłoszenie budowy.

Nadzór budowlany i konserwator zabytków

Broniących swoich racji samorządowców czeka więc trudne zadanie. Bo przynajmniej na pierwszy rzut oka wydaje się, że inwestor postąpił zgodne z obowiązującym w tym czasie prawem. Nie powinni jednak składać broni. – Nie ma przeszkód, by starostowie, w przypadku uznania, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane nie pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, przekazali sprawę powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego – mówi Mirosław Rymer, potwierdzając właściwe działanie starostwa warszawskiego zachodniego. Powiatowy inspektor może uznać, iż art. 12 nie miał zastosowania w danym przypadku, a w konsekwencji nie doszło do wyłączenia przepisów prawa budowlanego. Czyli inaczej mówiąc, roboty były lub są prowadzone bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Wtedy PINB może wydać decyzję o wstrzymaniu robót i wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. To z kolei może zakończyć się nawet wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Nie można również wykluczyć odpowiedzialności karnej inwestora.
Jeśli zaś roboty prowadzone były przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (tego typu inwestycja w trybie specustawy miała miejsce na Śląsku), to wojewódzki konserwator, jak twierdzi Mirosław Rymer, mógłby samodzielnie uznać, że art. 12 nie miał zastosowania w danym przypadku i nie doszło do wyłączenia przepisów ustawy o ochronie zabytków. W konsekwencji miałby prawo wstrzymać prace i nakazać przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, a także nałożyć na inwestora karę administracyjną w wysokości do 500 tys zł. Jeśli dodatkowo doszłoby do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku wpisanego do rejestru, to inwestorowi grozić może nawet 8 lat pozbawienia wolności. – Oczywiście największą trudnością dla organów administracji będzie wykazanie w uzasadnieniach decyzji, że art. 12 nie mógł znaleźć zastosowania. Nie wątpię, że inwestorzy będą walczyć do końca i ostatecznej oceny legalności ich działań dokonają sądy administracyjne – dodaje prawnik.

Wykorzystać tę samą ustawę

Doktor hab. Kazimierz Bandarzewski z Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jako drogę obrony wskazuje art. 2 ust. 2 specustawy. – Nie wystarczy samo oświadczenie inwestora, że zamierza on w przyszłości po wybudowaniu budynków wynajmować je osobom na kwarantannie. Takie oświadczenie nie jest przeciwdziałaniem COVID-19 – mówi. [opinia] Z kolei Agata Legat, radca prawny z kancelarii Dr Krystian Ziemski &Partners, do podobnych wniosków dochodzi, powołując się na art. 1 specustawy. – Nie chodzi o to, aby przedmiotowy związek istniał tylko w przekonaniu inwestora – uważa prawniczka. – Nie można też przepisu specustawy interpretować rozszerzająco, gdyż ma ona charakter wyjątkowy względem ogólnych procedur związanych z realizacją inwestycji. Związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 powinien mieć charakter bezpośredni i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości – przekonuje.

opinia eksperta

Oświadczenie inwestora to za mało

dr hab. Kazimierz Bandarzewski Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego UJ
Mimo że od wielu lat proceder naruszania prawa budowlanego ma miejsce, ustawodawca pochopnie przyjął, że w tym zakresie każdy inwestor będzie uczciwy i nie nadużyje przepisów specustawy. Na podstawie art. 12 można było zamiast uzyskiwania pozwolenia na budowę, wybrać bardzo uproszczoną procedurę. Nawet jednak w takim przypadku nie można mówić o całkowitej dowolności inwestorów. Warunkiem skorzystania z art. 12 było wykazanie, że roboty budowlane są podejmowane w związku z przeciwdziałaniem epidemii. O tym, co należy rozumieć pod tym pojęciem, rozumieć rozstrzyga art. 2 ust. 2 specustawy. Zgodnie z jego treścią przeciwdziałanie obejmuje wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych tej choroby.
Nie wystarczy samo oświadczenie inwestora, że zamierza on w przyszłości po wybudowaniu budynków wynajmować je osobom na kwarantannie. Przeciwdziałanie miałoby miejsce wtedy, gdyby już w dacie poinformowania organu inwestor potrafił wykazać, że jego działania prowadzą do przeciwdziałania epidemii, bo np. został zobowiązany przez organ administracji do zapewnienia mieszkań osobom na kwarantannie lub personelowi medycznemu skierowanemu do jednoimiennego szpitala zakaźnego.
Gdyby przyjąć za prawidłowe tłumaczenie inwestora, to zasadniczo niepotrzebny byłby zapis ustawowy o związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19, ponieważ każdy inwestor mógłby zadeklarować, że po wybudowaniu będzie oferował mieszkania np. osobom na kwarantannie, a jeżeli takie osoby się nie zgłoszą, to zaoferuje je innym.
W związku z tym należy przyjąć, że skuteczne poinformowanie o podjęciu robót budowlanych na podstawie nieobowiązującego już art. 12 ust. 3 specustawy mogło mieć miejsce tylko wtedy, gdy inwestor opisując rodzaj, termin, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, jednocześnie wykazał, że roboty te pozostają w związku z przeciwdziałaniem koronawirusowi.
Niestety ustawodawca w specustawie nie wprowadził wprost rygorów związanych z naruszeniem art. 12. W związku z tym w przypadku wszczęcia budowy z naruszeniem tego przepisu należałoby stosować odpowiednio przepisy prawa budowlanego, ale to, w jakim zakresie, będzie musiało w przyszłości wypracować orzecznictwo sądowe.