Zaproponowana forma wsparcia jednostek samorządu terytorialnego odpowiada interesom ogólnopaństwowym. Wpływa na wielkość inwestycji i wspomaga wychodzenie z recesji.
Zadeklarowana kwota rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych odpowiada niemal 20 proc. inwestycji planowanych na 2020 r. w budżetach wszystkich jednostek (62,7 mld zł według sprawozdań budżetowych za I kwartał tego roku) i niemal jednej czwartej łącznych wydatków inwestycyjnych samorządów wykazanych w sprawozdaniach budżetowych za niezły 2019 r. Odpowiada też 37 proc. funduszy własnych JST, które mogły przeznaczyć w zeszłym roku na inwestycje, czyli 32,3 mld zł stanowiącym sumę nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi oraz dochodów własnych o charakterze majątkowym.
Ocena Skutków Regulacji załączona do projektu uchwały Rady Ministrów powołującej fundusz zakłada, że w 2020 r. do samorządów trafi 9 mld zł, z czego już w tym roku spożytkują 3 mld zł. Większość wydatków – nieco poniżej 8 mld zł – zostanie dokonana w 2021 r., a pozostałe 1,2 md zł samorządy wydadzą w 2022 r. Projekt nie wyznacza ostatecznej daty, do której środki muszą zostać wykorzystane.
Główny cel funduszu odpowiada raczej transferom o charakterze subwencyjnym niż dotacyjnym. Chodzi o ogólne wzmocnienie możliwości inwestycyjnych w sytuacji spadku nadwyżek operacyjnych. Nie ograniczono zakresu inwestycji do konkretnych dziedzin, dopuszczono też łączenie dotacji z innymi środkami publicznymi, w tym przeznaczenie dotacji na wymagany wkład własny. Po podziale dostępnej kwoty na wszystkie gminy i powiaty wysokość dotacji otrzymanych przez poszczególne jednostki będzie umożliwiała całkowite sfinansowanie stosunkowo niewielkich inwestycji.
Reklama

Zmiana pierwotnych planów

Początkowo plany rządu przewidywały inny mechanizm wsparcia samorządów. Ujawniony w kwietniu nieformalny projekt ustawy obejmował możliwość rekompensowania samorządom dochodów podatkowych utraconych wskutek kryzysu związanego z epidemią. Z tej idei rząd się wycofał, co wywołało głębokie rozczarowanie. Wydaje się, że za tą decyzją stała diagnoza, że dochody JST nie spadły aż tak bardzo, jak można się było obawiać po kwietniowym załamaniu się wpływów z PIT. Samorządom nie grozi krach finansowy, natomiast trudna sytuacja zmusza je do dużych oszczędności i może ograniczyć finansowanie inwestycji. Rozpoznanie rządu potwierdza niedawna ankieta Związku Miast Polskich. Jej wyniki wskazują, że w I półroczu br. spadek dochodów miast w stosunku do pierwszego półrocza 2019 r. w najbardziej wrażliwych źródłach na ogół nie przekroczył kilku procent. W przypadku PIT było to 7,87 proc., ale już w przypadku CIT – jedynie 1,48 proc. Bardzo znaczące były spadki dochodów tylko z niektórych źródeł, np. z dzierżawy wieczystej (ponad 1/3), wpływów z usług wodno-kanalizacyjnych (ponad 1/4) i transportu miejskiego (niemal 1/4).

Reklama
Szczęśliwie w odniesieniu do pierwszej transzy dotacyjny charakter nie wytrąca z rąk JST decyzji, na jakie inwestycje przeznaczą pieniądze. Nierzadko kosztem stosowania podobnych mechanizmów jest bowiem osłabienie samodzielności gospodarki finansowej samorządów, uzależnienie jej od zewnętrznych decyzji. Jednym z podstawowych problemów finansów komunalnych w ostatnich latach jest relatywny spadek dochodów własnych w stosunku do dochodów transferowych. Od dawna samorządowcy i eksperci wskazują na potrzebę reformy systemu finansów komunalnych odwracającej ten trend.

Nierówny podział środków

Z niejasnych przyczyn ze wsparcia z funduszu wyłączono województwa. Projekt uchwały właściwie nie określa też zasad podziału dostępnych środków. Ujawniony podział pierwszej puli środków został wtórnie zalegalizowany w formule stwierdzającej jedynie, że maksymalne kwoty wsparcia dla poszczególnych jednostek określają załączniki do uchwały. Sam zastosowany algorytm jednak nie został umieszczony w projekcie.
Rząd nie oparł się pokusie obarczenia funduszu celem wyrównawczym. Wyjściowo kwoty dla poszczególnych jednostek naliczono jako ten sam – osobno w każdej z dwóch kategorii samorządów – procent planowanych na 2020 r. wydatków majątkowych (według sprawozdań za I kwartał br.). Wyliczone wielkości skorygowano za pomocą wskaźnika zamożności. Uwzględniano – w przeliczeniu na mieszkańca – wielkość planowanych dochodów podatkowych, powiększonych o subwencję ogólną i pomniejszonych o wpłatę na janosikowe. Zmniejszono kwoty dostępne dla jednostek o dochodach powyżej średniej, a środki podzielono proporcjonalnie pomiędzy samorządy o dochodach poniżej średniej.
Najwyższe dotacje w stosunku do potrzeb (tj. planów inwestycyjnych) mają otrzymać powiaty – 16,8 proc. łącznej kwoty planowanych wydatków inwestycyjnych. Dla gmin przeznaczono kwotę równą 12,7 proc. planowanych wydatków inwestycyjnych. Najsłabsze wsparcie mają otrzymać miasta na prawach powiatu – 7,7 proc.
Powiaty otrzymają proporcjonalnie wyższe wsparcie z powodu wyjściowo relatywnie wyższej dostępnej kwoty do podziału. Odpowiednio niższe dotacje dla miast są efektem obliczania wskaźnika ich zamożności na podstawie dochodów zarówno gminnych, jak i powiatowych, i porównywania ich ze wskaźnikami obliczonymi dla dochodów wyłącznie gminnych.
Proporcjonalnie najwyższe w stosunku do planów inwestycyjnych wsparcie otrzymają gminy miejskie (poza miastami na prawach powiatu). Uwzględnienie we wskaźniku zamożności dochodów transferowych (zwłaszcza części oświatowej subwencji) powoduje, że to właśnie gminy miejskie – a nie wiejskie czy miejsko-wiejskie – są średnio najuboższe.
Zrozumiałe jest wprowadzenie minimalnej kwoty dotacji. Z kolei reguła maksymalnej wielkości dotacji uderza w największe ludnościowo jednostki. Na poziomie powiatowym zadziałała jedynie w stosunku do powiatu poznańskiego. Liczy on ok. 385 tys. mieszkańców, średnia wielkość dla wszystkich powiatów to ok. 82 tys. Wśród pięciu miast, którym ograniczono wysokość dotacji, są trzy największe – Warszawa, Kraków i Łódź. W przypadku Poznania zadecydował zapewne także wskaźnik zamożności, a w przypadku Szczecina – musiały to być wyjątkowo duże plany inwestycyjne.
Wielkim zaskoczeniem jest podwojenie wielkości funduszu w stosunku do pierwotnych zapowiedzi. Przedsięwzięcie musiało być przygotowane w pośpiechu i przepisy dotyczące rozdziału nowych środków sprawiają wrażenie niedopracowanych. Nie sformułowano kryteriów oceny i w rzeczywistości nie wiadomo, jak będą oceniane projekty. Nie wiadomo m.in., jaką liczbę wniosków będzie mógł złożyć pojedynczy samorząd i czy będzie zastosowana górna granica łącznie otrzymanych dotacji.