Jakub Szlachetko: Władza lokalna, chociażby stała po właściwej stronie barykady, nie powinna od razu podejmować władczych, jednostronnych i bezkompromisowych działań. Jeżeli polityka estetyczna gminy nie trafi na podatny grunt, to spory sądowe będą się mnożyć.
Reklama
dr Jakub Szlachetko adwokat, prezes Instytutu Metropolitalnego fot. Materiały prasowe / DGP
Wokół uchwał krajobrazowych znów robi się gorąco. W połowie stycznia taki dokument podjęła Warszawa, na finiszu prac jest Kraków. W obu tych miastach pojawiają się wątpliwości. Z kolei wydaje się, że Gdańsk, który podjął uchwałę w 2018 r., czas niezadowolenia i protestów ma już za sobą. Z czym w ciągu tych dwóch lat było najwięcej problemów? Co wywoływało najwięcej kontrowersji i dlaczego?
Najwięcej kontrowersji w branży reklamowej wywołała perspektywa zmniejszonych dochodów, która jest związana z reglamentacją działalności gospodarczej. To m.in. dlatego kontestowano konstytucyjność ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ochrony krajobrazu, a także legalność poszczególnych uchwał krajobrazowych wydawanych na jej podstawie – zresztą często skutecznie.
A kontrowersje były, są i będą – zwłaszcza gdy regulacja prawna godzi w interesy majątkowe określonej branży czy firmy, a tak jest przecież w tym przypadku. Znowelizowana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podejmowane na jej podstawie uchwały krajobrazowe są traktowane w kategoriach zamachu na wolność gospodarczą i wytwarzany w jej wyniku dochód. Uważam jednak, że niesprawiedliwe jest to – dla nas wszystkich, dla mieszkańców – iż branża miała przywilej korzystania z przestrzeni publicznych za darmo, nie ponosząc jakichkolwiek kosztów na rzecz gminy, a dodatkowo zanieczyszczając przestrzeń reklamą częstokroć szpetną, chaotycznie lokalizowaną, pozbawioną standardów gabarytowych i materiałowych. Przestrzeń jest nasza, czyli gminy, dlatego powinniśmy mieć na nią wpływ.
Śledził pan spory przedsiębiorców z Gdańskiem i w innych miastach w sprawie uchwały krajobrazowej. Część z nich chciała, by ustawa w pełnym brzmieniu nie weszła w życie. Były też skargi do sądu administracyjnego na same uchwały. Ale co konkretnie kwestionowali przedsiębiorcy i jak miasto dawało im odpór?
W skardze formułuje się z reguły wiele zarzutów, licząc, że któreś okażą się wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę lub sąd. Są to zarówno zarzuty procesowe (szuka się uchybień w procesie sporządzania i uchwalania uchwały krajobrazowej przez organy gminy), jak i zarzuty materialnoprawne (wykazuje się np. niezgodność uchwały z ustawami lub dowodzi wykroczenia poza zakres regulacji). Stawiano także zarzuty niekonstytucyjności ustawy krajobrazowej i próbowano ją wyeliminować z porządku prawnego.
Przedsiębiorcy wnosili skargi zarówno do wojewodów – pełniących funkcję nadzorczą nad działalnością gminy, jak i do sądów administracyjnych – kontrolujących legalność działania tak gminy, jak i wojewody. I warto dodać, że losy skarżonych uchwał były bardzo różne – niektóre uchwały traciły byt prawny, np. uchwała łódzka, inne w porządku prawnym pozostawały, jak chociażby uchwała gdańska.
Jakie elementy uchwał sądy uznawały dotychczas za niezgodne z prawem i dlaczego?
Bardzo różnie. Podam kilka przykładów. I tak nie można regulować warunków i zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, właściwym instrumentem prawnym jest aktualnie jedynie uchwała krajobrazowa. Inny przykład: brak jest delegacji dla rady gminy do wprowadzenia uregulowań dotyczących odszkodowań dla tych podmiotów, którym w chwili wejścia w życie uchwały przysługiwał tytuł prawny do nośników reklamowych objętych obowiązkiem dostosowania do warunków uchwały lub likwidacji. Uchwała krajobrazowa nie może określać, co to znaczy nośnik „posadowiony legalnie” i „posadowiony nielegalnie”, skoro ustawa takiego rozróżnienia nie przewiduje, to rada gminy, czyniąc w ten sposób, wykraczałaby poza delegację ustawową. Sądy wskazywały też, że brak jest podstaw do wskazywania w uchwałach krajobrazowych obowiązku wyeliminowania z obrotu uzyskanych wcześniej decyzji administracyjnych ani tym bardziej wskazywania czy przyznawania organom kompetencji do podejmowania decyzji w tych sprawach.
Czy były jakieś odszkodowania ze strony miasta na rzecz przedsiębiorcy, czy szerzej podmiotu, który podnosił, że przez uchwałę krajobrazową poniósł stratę finansową?
Nie znam takiego przypadku, co oczywiście nie oznacza, że do takich sporów sądowych i w efekcie wyroków nie dochodziło. Co mnie natomiast o wiele bardziej cieszy, gminy, które przyjęły uchwałę krajobrazową, nie wahały się obciążać przedsiębiorców karami administracyjnymi. Przy czym jeszcze zaznaczę, opowiadam się po stronie dobra powszechnego i interesu publicznego, więc ta perspektywa jest mi zdecydowanie bliższa.
Jak miasto powinno się przygotować na sytuacje związane z odszkodowaniami, roszczeniami, by zminimalizować ryzyko finansowe?
Z całą pewnością warto mieć na względzie dwie kwestie. To, co jest kluczowe, uchwała powinna być zgodna z prawem, w szczególności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Ustawa planistyczna określa zakres regulacji, a więc stanowi o tym, jakie rozwiązania prawne, w tym zakazy i ograniczenia, mogą się w uchwale krajobrazowej znaleźć. Analiza rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, a także orzeczeń sądów administracyjnych – do których ostatecznie trafiają sprawy sporne, wskazuje, iż władza lokalna często reguluje więcej, niż może, czyli wykracza poza zakres regulacji uchwały. W takim przypadku właściwy organ zmuszony jest stwierdzić nieważność uchwały w całości lub w części. Poza tym uchwała powinna być skonstruowana i zredagowana zgodnie ze sztuką legislacyjną wyrażoną w zasadach techniki prawodawczej. Niestety świadomość zasad technik prawodawczych i umiejętność sporządzania uchwał jest na niskim poziomie.
Istotne są także działania miękkie, tj. informacyjne, edukacyjne, negocjacyjne, perswazyjne. Władza lokalna, chociażby stała po właściwej stronie barykady, nie powinna od razu podejmować władczych, jednostronnych i bezkompromisowych działań. Jeżeli polityka estetyczna gminy nie trafi na podatny grunt, to spory sądowe będą się mnożyć. Warto więc zacząć racjonalnie, od debaty publicznej, dobrych praktyk, konsultacji społecznych. Proces sporządzania i uchwalania uchwały krajobrazowej powinien być otwarty i partycypacyjny, zaś organy gminy powinny wykraczać poza obowiązkowe formy udziału mieszkańców i zapraszać różne gremia do pracy nad uchwałą. Z jednej strony pozwoli to przekonać, przynajmniej niektóre osoby nieprzekonane, do regulacji, czy chociaż załagodzić podejście. Zaś z drugiej strony, co chyba ważniejsze, umożliwi to uchwycić obszary newralgiczne w uchwale, zapoznać się z różnymi opiniami i przygotować uchwałę na ewentualne zarzuty prawne. Praktyka jest najlepszym źródłem wiedzy i inspiracji, władza musi więc słuchać.
Czy wszystkie podmioty, które wykorzystują przestrzeń na reklamy, powinny zostać potraktowane tak samo? Chodzi mi o to, czy uchwała może, pana zdaniem, dopuszczać ulgowe traktowanie pewnych podmiotów, np. spółek powiązanych z miastem, albo wyłączać jakiś podmiot z jej rygorów?
Uważam, że nie. Nawet jeżeli przepisy ustawy milczą na jakiś temat, to pamiętajmy, że w dalszym ciągu obowiązują zasady prawne – których pozycja, funkcja i doniosłość jest szczególna. Zasada równości przesądza o konieczności traktowania wszystkich podmiotów jednakowo, a różnicowanie sytuacji prawnej powinno być uzasadnione obiektywnymi przesłankami. W mojej ocenie charakter prawny podmiotu, jego forma organizacyjna czy struktura własnościowa nie powinny mieć znaczenia w kontekście ustaleń uchwały krajobrazowej. Innymi słowy, spółki komunalne, kościoły i związki wyznaniowe czy inne grupy podmiotów nie mogą mieć preferencyjnych warunków lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych.
W Warszawie podnosi się, że nowo wprowadzona uchwała krajobrazowa stawia w uprzywilejowanej pozycji spółkę, która umieszcza reklamy na miejskich przystankach (miasto ma z nią wieloletnią umowę). Czy to prawidłowo? De facto staje się ona monopolistą na rynku reklam…
Trudno mi ocenić sytuację, nie znam szczegółów, w tym dokumentów, a nie chcę stawiać twierdzeń na podstawie informacji medialnych. Czas wszystko zweryfikuje.
Jak jest z Gdańskiem? Wkrótce skończy się okres ochronny dla starych reklam, tych powstałych przed przyjęciem uchwały, które są niedostosowane do jej wymogów. Sądzi pan, że rzeczywiście wszystkie znikną, czy może o niektóre będzie jeszcze prowadzony spór?
Wierzę w skuteczność działania władzy miejskiej w Gdańsku. Od chwili wejścia w życie ustawy miasto czyniło starania o uprządkowanie chaosu reklamowego i wykazywało się dużą determinacją. Z przyjemnością śledzę fanpage na Facebook’u, gdzie prezentowane są kolejne sukcesy miasta. Podobnie zresztą jest w Sopocie, gdzie podejście negocjacyjne okazało się zarazem bardzo efektywne – i efektowne. Reklamy się cywilizują, a niektóre znikają.
Jak Gdańsk podszedł do problemu grodzenia osiedli? W Krakowie jeden z radnych chce pójść dalej i wprowadzić w uchwale zapis, że w ciągu roku należy rozebrać te ogrodzenia, które już stoją. Jak pan ocenia ten pomysł? Być może są osoby, które kupiły mieszkanie na takim osiedlu właśnie ze względu na to dające im poczucie bezpieczeństwa ogrodzenie.
Ocena takich rozwiązań jest bardzo subiektywna. W moim przekonaniu ogrodzenie nie wzmacnia obiektywnie pojmowanego bezpieczeństwa budynku czy osiedla, a co najwyżej subiektywne poczucie bezpieczeństwa mieszkańców – co oczywiście też jest niezwykle ważne. Być może gdyby ludzie czuli się w swoich miejscach zamieszkania pewniej, bezpieczniej, nie musieliby tworzyć wokół siebie iluzji, jaką jest grodzenie przestrzeni. Warto jednak wiedzieć, że kartoteka kryminalna jest bezlitosna dla miejskich mitów, kradnie się wszędzie, płot jest najmniejszym problemem. Władza lokalna powinna zatem starać się zaspokoić poczucie bezpieczeństwa w inny sposób – mniej inwazyjny dla urbanistyki i funkcjonalności przestrzeni niż ogrodzenie. Grodzenie utrudnia poruszanie się po mieście. Natomiast gminy są w tej kwestii bardzo zachowawcze. Uchwały Gdańska czy Łodzi takich zakazów czy ograniczeń nie przewidują.